贵州民族地区的生态问题及环境法制建设

吕震乾

摘要：贵州处于经济相对落后的西部地区，环境保护工作薄弱，经济、社会活动造成的环境影响十分严重，生态恶化现象日益突出。充分发挥民族自治地方的环境法制建设，切实完善和实施林业产权制度，依法保护生态环境，是解决少数民族地区生态问题，实现贵州可持续发展的根本举措。

关键词：生态环境法制建设产权

一、贵州民族地区生态环境的特点及主要环境问题

贵州地处云贵高原，是世界上最大的喀斯特地形分布区，地形情况复杂，生态环境一旦遭到破坏很难再得以恢复，据全国第二次土壤侵蚀遥感普查，全省水土流失面积73180.01平方千米；“十五”期间，全省累计完成治理水土流失面积4845平方公里；全省森林(含灌丛)面积543万公顷，其中有林地面积452万公顷，灌木林地面积91万公顷；森林覆盖率30.83％，有林地覆盖25.66％；活立木总蓄积2.1亿立方米。特别是西部大开发以来，给西部地区带来巨大发展机遇的同时，也给生态环境保护带来了严峻的挑战。

目前，贵州省生态环境建设中存在着诸多问题，石漠化现象日益严重。所谓石漠化，是指石灰岩岩溶山区脆弱生态系统与人类不合理社会经济活动相互作用而造成的岩石裸露、具有类似荒漠景观的地土地退化过程。石漠化现象不仅严重影响区域内社会经济的发展，而且威胁着该地区人类生存的基本条件。石漠化现象与水土严重流失现象已形成恶性循环。贵州地处世界三大喀斯特集中分布区之一的东亚片区中心，石漠化与贫困问题在全国乃至世界都有一定的代表性。贵州是东亚喀斯特地形发育的中心，是我国喀斯特碳酸岩连片出露最集中的地区。全省73％的国土面积属碳酸岩发育出露区，地表沉积岩盖层总厚度的70％是碳酸岩；95％的县市有喀斯特分布，98％的城镇和工矿区人口、95％的农村人口、93％的耕地都分布在喀斯特地形发育区；94％的粮食产量和99％的工农业总产值也出自喀斯特地区。

当前，贵州省石漠化面积达3.48万平方公里，占贵州省国面积19.8％。石魔所到之处寸草不生，贫困肆虐。喀斯特地貌具有土层薄、植被差、水土流失严重的自然特征，喀斯特地区的生态环境十分脆弱。珠江上游喀斯特地区包括云贵高原和云贵高原向桂粤中低山丘陵地区过渡的斜坡地带。该地区河谷深切，地形起伏大，土质疏松，土层浅薄，植被稀少，暴雨集中，自然条件差。据统计，该地区水土流失面积6.82万平方公里，占土地总面积的25.9％，每年流失的土壤近1.5亿多吨，是珠江流域水土流失最严重的地区，也是全国水土流失较为严重的地区之一。该地区人口稠密，人类活动剧烈，资源开发行为较多。对土地不合理的开发利用所造成的水土流失，更加剧了生态环境的脆弱性，使石漠化现象日益严重。近年来，在喀斯特地形的自然背景下，受人为活动干扰，愈演愈烈的土壤严重侵蚀、基岩大面积裸露、土地彻底性退化的“石质荒漠化”现象，已经发展成为贵州社会经济发展的最大障碍并直接威胁到贵州省的生态安全。据统计，现在贵州省的石质荒漠化土地积已经达到2.15万平方公里，占全省土地总面积12.2％，占全省耕地面积的7.9％，并且还在以每年933万平方公里的速度增加。有专家预测，照此速度退化下去，再过50年，土地资源本身匮乏的贵州省将无地可耕!

天灾人祸皆是因乱伐森林、过度开垦、水土流失，加剧我们家园石漠化的，正是在其上生息繁衍的人类。仅仅50年的时间，贵州省的森林覆盖率由45％下降到12.6％，而石漠化的土地面积也以每年933平方公里的速度扩张。“人增——耕进——林退——石漠化”，这个喀斯特循环“怪圈”，是大自然被掠夺后的无声报复。贵州省喀斯特地形广布，山高坡陡，雨水集中，冲刷力强，加上喀斯特地区成土速度缓慢，风土层瘠薄不易留存，是石漠化形成的重要自然因素。喀斯特地形地质结构抗干扰能力差，在森林生态系统遭到破坏时，极易引起水土流失、滑坡、泥石流等多种山地灾害，最终导致土地石质荒漠化。但专家普遍认为，近几十年来人口增长过快、森林乱砍滥伐、不合理利用导致的大面积水土流失和生态环境破坏，则是贵州石漠化加剧的重要助推力。石漠化是贵州几十年来生态破坏的最终结果，也是贵州改善生态与实现可持续发展的最大障碍。

二、贵州民族地区生态环境问题原因分析

(一)缺乏生态环境的基本观念

在贵州有些地区地处偏远山区，交通不便，经济发展缓慢，社会发展程度低，文化教育十分落后。许多农民对保护环境的意义认识比较欠缺。虽然一些地区也有朴素的保护森林的做法(如在锦屏县发现的清代林业契约)，但整体上没有对生态环境保护形成清醒认识。

(二)环境法制建设存在诸多缺陷

首先，由于认识上的局限和经济发展水平的差异，少数民族地区干部群众的环境法制观念比较淡薄，环境立法有待加强，在一些偏远山区，造成严重生态破坏的原因往往不是由于大规模的经济开发活动，而是当地群众的生产和生活行为。随着国家对环境保护的不断严格，贵州省的环境立法也取得了重大的进展，但是贵州省少数民族环境保护法律、法规从自治条例到单行条例的大多数条文规定都比较抽象和原则，缺乏可操作性。

其次，贵州省环境管理体制、立法体系不完善。贵州省环境管理体制立法内容存在交叉和矛盾。比如环境管理机构设置的重复，不同部门、级别和层次的立法规定相矛盾。立法技术和立法水平层次还比较低，不能满足现实发展需要。对于现有的法律资源没有及时进行清理和编订，立法滞后和法律冲突现象比较严重，贵州省环境保护法律还未形成一个完整的法律体系。

(三)不能正确处理脱贫与保护环境的关系

几十年来，贵州每年净增长人口50万人，远远高于全国平均水平。为了解决生计问题，人们在陡坡上开荒毁林种粮食，致使全省25°以上陡坡的耕地面积占到全省耕地总面积的40％以上。据贵州省林业厅的调查，在50年代前期，贵州的森林覆盖率在45％左右，几十年来，林木遭到了毁灭性砍伐，全省森林覆盖率降到12.6％。森林的大规模砍伐使得水土流失面积迅速扩大，石漠化加剧。50年代，贵州全省的水土流失面积为2.5万平方公里，到了60年代，扩大到3.5万平方公里，70年代末为5万平方公里，1995年则高达7.67万平方公里，占全省总面积的43.5％，而目前已经接近50％。

(四)产权制度不清

我国目前实行的林业国家所有和集体所有，集体林业产权制度还没有完全建立起来，有些地方林业产权制度不清，人民群众保林护林的积极性没有被充分调动起来。相比之下，在解放前我国大多数林区一直保持着森林资源私人所有为主的民有民营林业。在稳固的民有民营产权制度下，森林经营质量的好坏与农民自身的长远经济利益之间一直保持着密切相关，这种由产权制度而形成的私人利益高度关联性构成了森林资源可持续经营的

关键。由于产权利益机制的约束，采伐多少、如何采伐、何时采伐、何地采伐等森林持续经营的基本问题，已经成为一种习惯或理性植根于农民心里，应用于长期森林经营实践。在工业化程度极低，农业经济占绝对地位的旧中国，作为森林产权主体制度作用的一种结果，林区的森林经营总体上保持了可持续经营状态。就生产方式而言，尽管当时的森林经营方式只能称之为小农经济，但是这种小规模分散的生产方式却有效地避免了大规模森林采伐，有效地保护了良好的森林生态环境。

三、加强贵州民族地区环境保护的一些建议

(一)加强环境资源保护的所有权分析

所有权是指法人主体或个人(此处个人非公民，只是分析问题的主体)对资源享有的占有、使用、收益和处分并排斥他人干涉的权利。这项权利在其实际运用中，有法人主体或个人即所有人独立享有，具有排他性，任何人未经资源所有人许可或没有给资源所有人补偿，都不具有对资源的占有权、使用权、收益权和处分权。所有人在行使其所有权时，可以在法律规定的范围内，根据自己的意志和利益。将其所有权的一项或几项分离出去。但是，所有人在行使这些权利时，都必须按法律规定，注意保护环境资源，禁止滥用所有权给他人或公共利益造成损害。如果决定使用资源的人忽视或低估环境破坏给社会造成的损害时，就会出现环境退化。需要指出的是，造成环境被滥用的根本原因不是人们忽视了对环境保护或低估了环境破坏给人类造成的生存和发展的巨大代价，而是环境资源所有权不清、所有权不明所致。

(二)加强贵州省民族地区的环境保护立法

首先，明确立法主体和立法权限，实现科学立法。

国家为保障少数民族的合法权益，维护发展各民族的平等、团结、互助关系，依法对民族自治地方的立法工作作出规定。我国《宪法》第116条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例报省或自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案”。这一规定为民族自治地方的环境立法作了主体上的限制。《中华人民共和国民族区域自治法》第28条规定：“民族自治地方的自治机关依照法律规定，管理和保护本地方的自然资源”；“保护、建设草原和森林，组织和鼓励植树种草。禁止任何组织或个人利用任何手段破坏草原和森林”。第45条规定：“民族自治地方的自治机关保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害”。根据这些法律规定，确立了民族自治地方立法机关的立法权限，贵州省是少数民族较多且较集中的省，全省一半以上的地区享有制定自治条例和单行条例的权利，是十分宝贵的“立法资源”。贵州民族地区应当在经济社会发展过程中，结合本地区实际情况，运用法定立法权限适时立法，做好环境法律规制工作，促进社会协调可持续发展。

其次，立法应结合本地实际，注重不同群体的利益保护与协调。

环境立法必须结合贵州民族地区的实际，突出地方特点。贵州民族地区的主要环境问题是生态破坏。因此，民族自治地方的环境立法应突出生态保护。立法机关应从本地区的实际出发，研究与生态保护有关的立法现状、趋势和需要，加快经济领域与生态保护有关的立法，完善环境与资源保护的立法，并通过对社会、经济和科学原则的综合分析，把生态保护的原则纳入经济发展、人口、产业、社会保障等立法中，充分体现环境与经济协调发展和可持续发展的立法原则。当前地方环境立法应当把森林、草地、土地、水域和湿地及野生动植物等资源保护法规和自然保护区、自然遗迹的保护等环境管理法规，以及生态农业建设实施办法等作为重点。在制定法规的过程中，要以贯彻执行国家有关环境保护方针、政策和法律法规为前提，针对本地具体的保护对象、范围和目标等作出规定，使之具有较强的可操作性。同时，针对贵州民族地区不同的环境特点和地域特征。建议地方环境立法不仅要从保护环境要素出发，而且可以就某一具有特殊保护意义的区域环境进行立法。

同时，在今后的立法中，避免出现“头痛医头，脚痛医脚”的治标不治本的立法方法，应该充分认识到环境破坏只是一种表象，其深层次的问题主要在于人的利益，对人的利益的有效协调就能够确保环境得到保护和优化，而对人的利益的有效协调不是环保法本身的能力所及的，它需要一系列的有关利益协调的法律共同作用。同时立法过程中，应当建立环境保护的预警机制，注重预防。

(三)加强监督管理，依法保护和改善生态环境

贵州民族地区要不断完善和加强生态保护领域的执法保障体系，把与生态保护有关的法律的实施纳入行政程序与司法程序，严格执行国家和地方的环境法律法规标准，不断加强环境法治。我国新颁布的《刑法》中增加了破坏环境资源保护罪。对环境犯罪的处罚作了具体、明确的规定。凡违反国家规定和有关法律规定，排放了污染物污染环境，造成严重危害的；破坏水环境、土地、森林、矿产资源；非法猎捕、杀害国家重点保护动物的行为，按情节轻重，处以有期徒刑和罚金。这一法律规定是保护环境的有力武器。要通过严格执法对资源的掠夺性开发和对生态环境的破坏；促进在资源开发和基础设施建设中对植被的破坏采取恢复措施。坚决打击滥垦、滥牧和滥伐林木的行为，依法将不适应发展种植业的陡坡地退耕还林还牧。通过严格的环境法制管理，结合控制人口、技术进步、发展生态农业等综合性措施，逐步使贵州民族地区的生态实现良性循环。

(四)普及环境科学知识，提高环境法制观念

贵州民族地区的生态环境问题与当地的自然条件差、生活能源缺乏、经济结构和收入来源单一、生产手段落后、人口增长快、人口素质低等诸多因素密切相关，保护生态环境与发展经济、控制人口增长、提高人口素质、合理利用资源等，是一个问题的几个方面。而其中最根本的是提高人口素质。除了加强文化、科技教育外，通过普及环境环境科学知识，使更多的人懂得保护环境资源与人类生存、发展息息相关。通过介绍当地生态破坏对经济社会发展的影响，使人们从少数民族地区的人口、资源环境与经济协调发展的角度对待环境与发展问题。在不断提高广大干部、群众的环境意识基础上进行环境法制宣传教育。要大力普及环境法律知识。教育的重点是党政干部、青少年、农民，使他们知法、懂法、守法。

责任编辑：田茂嬴