论基本公共服务均等化的实质

刘琼莲

关键词基本公共服务均等化；原初状态；社会公正；制度和谐

摘要从客观结构系统、主观结构系统与价值结构系统三方面作出基本公共服务均等化的制度假设能为政府寻求与市场、社会的合作路径以及推进与实现基本公共服务的均等化提供理论基础。在基本公共服务均等化的目标追求中，社会公正与制度和谐是优先考虑的问题。制度和谐是社会公正的前提条件，社会公正意味着不仅要确立形式平等，更主要的是实现实质平等。基本公共服务均等化的实质在于发挥政府保障全体社会成员的基本权利的职能，它要求通过深化改革提高政府的制度化程度，落实政府责任，完善政府服务精神，根据合作社会的要求构建一个合作的社会治理体系。它是罗尔斯作为公平的正义观在中国当前推进社会建设方面的直接运用和实施。

中图分类号C939文献标识码A文章编号0257-2826(2009)06-0034-07

党的十六届五中全会提出了“基本公共服务均等化”的改革目标。胡锦涛在2008年2月23日政治局第四次集体学习时指出：要在经济发展的基础上，不断扩大公共服务；围绕逐步实现基本公共服务均等化的目标，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系；努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务；完善公共服务监管体系；扩大公共服务覆盖范围；增强基层政府提供公共服务的能力；努力实现管理与服务的有机结合；扎扎实实推进服务型政府建设。这些重要观点从思想理论到行动实践都强调了提供更多更好的公共服务应当成为我国深化行政改革的方向和主线。基本公共服务均等化是为社会建设作出的制度安排。

一、基本公共服务均等化的制度假设

在罗尔斯的《正义论》中，原初状态被定义为“是一种其间所达到的任何契约都是公平的状态，是一种各方在其中都是作为道德人的平等代表、选择的结果不受偶然因素或社会力量的相对平衡所决定的状态”。也就是说，它不是“要进入一种特殊政体的契约”，而是一种非历史性的社会状态，是一种为了达到某一结果而预设的存在，是思维的存在，也可以看作是一种证明的方式。

在这里，需要指出的是：从非历史、非现实的原初状态中引出规导现实中权利与义务分配的公平之正义原则并非纯粹归于浪漫，不过它的现实指导意义仅限于某些方面，“罗尔斯的正义论是社会协调型的，它追求的是如何安排与调节社会权利与义务(他将两者统称为利益)。力求为社会寻找一个稳定的政治道德基础……罗尔斯的正义论更富于社会整体观和道德义务感，它更强调社会行为(政府管理部门、执法机构、立法程序及其实施)的公正规范”。也就是说，罗尔斯的正义原则是适用利益分配上宏观、整体方面而非具体细节方面的指导。所以，我们可以运用罗尔斯提出的这种证明方式从客观结构系统、主观结构系统和价值结构系统三方面来对基本公共服务均等化这种施政导向作出制度假设，并进行相应的分析与推导。

(一)客观结构系统

1中等程度的匮乏与不均衡。改革开放之后，中国经济取得持续增长，社会也得到了一定程度的发展。但是在许多领域的资源并不富裕，且在不同地域不同群体享有的份额存在较大的差距，尤其是基本公共服务的供给存在着中等程度的匮乏与极度不均衡，以至于不可能充分满足全体社会成员对公共服务的种种需求。而构建和谐社会的目标，把社会建设的重要性凸显出来，政府必须要尽可能地推进社会成员的利益，满足全体社会成员对公共服务的基本需求。正是在社会资源中等匮乏且极不均衡的情况下，政府提出了实现基本公共服务均等化这一制度安排，而市场能优化资源配置，提供平等交往的场所；政府追求公共利益的最大化与社会公正，弥补市场留下的空白；而社会通过公众参与即社会组织具有发挥社会公益服务和社会福利服务的功能，弥补政府与市场在提供基本公共服务方面的不足。因而政府与市场、社会合作建立分担机制，共同提供基本公共服务就成了可能与必须。

2均等化的可能性与合作的必要性。社会成员具有利益一致和利益冲突的双重特点，而政府、市场与社会的运行规律具有协调和矛盾的双面特征。社会成员利益一致可以促成社会成员有均等化的期求，而政府、市场与社会三者具有协调的特征可以促成三者的合作；而多元利益主体之间的利益冲突使得怎样分配社会利益问题凸显，政府、市场与社会的矛盾又突出了三者应怎样担负起各自的责任而不突破各自所应坚守的领域之问题，这就使政府坚持作为社会公平的正义成为必要。换言之，社会成员的利益一致与政府、市场、社会三者具有协调特点引出了基本公共服务均等化的可能性和政府、市场、社会三者合作的必要性，而社会成员利益的多元性而引发的利益冲突与政府、市场、社会三者具有矛盾的一面则强化了坚持作为公平的正义原则的必要性。

从客观结构系统来看，基本公共服务均等化是在市场经济条件下，我国经济发展领域取得了阶段性成果，也是在社会发展相对欠缺的条件下提出的一种制度安排。因此，要推进这项制度，就必须协调现在各种体制与机制，利用现有社会资源，政府寻求与市场、社会的合作路径，维护社会的公平正义。换言之，罗尔斯提出的假设具有充分而厚重的解释力与说服力。

(二)主观结构系统

1制度安排的合理性。基本公共服务均等化的实践需要政府具有充分的理性。也就是说，在推进基本公共服务均等化的过程中，政府应该以公共利益最大化和社会的公平正义作为其理论和行为准则(称之为理性I)，同时，政府应该对其理论原则进行论证，对其经验原则进行检验(称之为理性Ⅱ)以及从一般性和普遍性的高度上关照现实性的倾向(称之为理性Ⅲ)。具体说来，首先，政府要善于与市场、社会合作，并且将不包揽一种他们知道他们不可能维持，或这样做将带来很大困难的权力；注重自身提供基本公共服务的效率，并在关注市场、社会能力的基础上调整政府应有的职责与权力。其次，政府要与市场、社会分离，各自努力谋求为全体社会成员提供尽可能好的基本公共服务，而不是集中所有权力去承担一些管不好也管不了的事务。最后，政府、社会与市场彼此承诺并严格服从他们所同意的原则，政府要尽力弥补市场在基本公共服务领域留下的空白。确定基本公共服务提供的全国性统一标准以及均等化比例，为社会领域提供适当的机会并引导社会参与合作。

2自由与平等的选择权。政府为全体社会成员提供大致均等的基本公共服务并不意味着重新回到过去的配给制，而是在赋予全体社会成员以自由与平等的选择权的前提下去提供。所谓自由，是指所有社会成员都可以根据各自偏好显示其需求，在表达这种需求方面没有任何人可以阻止别人表达；而全体社会成员的平等则是指没有任何人可以凌驾于他人之上，阻止他人表达需求偏好与享受基本公共服务的权利。

从主观结构系统来看，基本公共服务均等化需要政府有充分的理性，从而赋予这种制度安排以充分的合理性。它是对当今社会多元主体的利益重新进行调整与分

配，是政府发挥公共服务的职能，以保障全体成员在社会领域的基本权利。至于罗尔斯设计的自由与平等的选择权之于基本公共服务均等化容易流于形式化、程序化，如果不是建立在制度和谐之基石上，自由与平等则只能是镜中花水中月罢了。

(三)价值结构系统

1无知之幕。用罗尔斯的话说：无知才能公平，公平就是没有偏见。为排除由于知识和各种偶然因素的干扰，以保证人们在进行基本公共服务均等化决策时的公正性，决策者与提供者应置于这样的背景下：对社会成员的自然天赋和出身一无所知、对社会成员的价值观念和气质性格一无所知、对社会成员所处的社会地位和时代一无所知；但是他们信奉所处的社会环境是要求正义的环境、决策者拥有一般事实、普遍的知识和原则。由此，我们可以看到，无知之幕背后的各方有类似的境况和理智，决策者是为具有不确定身份的所有人决策。而自己只是所有人中不确定的一员，也就是在一个取消了身份制度的社会状态下决策以体现公平，依靠纯粹程序正义来排除来自外在因素的干扰，从而保证基本公共服务均等化更好的推进。但是基本公共服务均等化追求的不仅是一种程序正义，更是一种实质正义的操作与转化。

2各方动机。罗尔斯设定的原初状态中的各方相互冷淡对别人的利益不感兴趣。其中，“相互冷淡”是指原初状态中的各方不是仁爱和无私的利他主义者，也不是一味地追求个人特殊利益的利己主义者。而在现实生活中，各社会成员都希望尽可能享受更多更好的基本公共服务。因此，相互冷淡的人格设计是远远不足以体现以人为本，完成基本公共服务均等化这一浩大的系统工程的。因此，意志、责任与人格等因素融入其中是不容置疑的。

从价值结构系统来看，无知之幕与各方动机的设计都能够为基本公共服务均等化这种制度安排提供启发作用。但这种作用又只能限制在一定范围之内。

基本公共服务均等化不是基本公共服务的绝对平均化。在基本公共服务均等化的推进实践中，必须遵守以下原则来进行规范：个人对所有人所共同平等拥有的自由体系都享有平等的权利；社会经济上的不平等将按下列原则来安排：一是适合于最少受惠者的最大利益；二是在机会公平条件下，自由与平等权利对所有人均适用。

对于基本公共服务均等化，我们在作出以上制度假设之后，不得不考虑它在实践中的最大可行性。在无知之幕的背景下，每一个社会成员既考虑自己的利益，也考虑别人的利益。而无知之幕要成为可能的现实，就得基于社会成员的信任与合作，也就需要在制度基本被无知之幕状态下的人制定出来之后，再让现实生活中的社会成员充分地对话、商谈，并对不合宜的制度根据正义原则作出修正。而在进行公共管理的职业活动中，信任与合作对公共管理人员的道德作为方面提出了要求：实质理性要求管理人员进一步修炼自身，提高日常生活领域中所形成的道德素养，以道德主体的身份去承担公共管理体系要求履行的管理责任与法律责任；对公共利益充满热情，积极追求公共精神，并投身于公共领域开展活动，自觉履行公共管理的公正责任；对自己的行为进行道德激励，拥有道德知觉并把这种道德知觉付诸于行动。基本公共服务均等化需要推进制度和谐建设，而制度和谐建设的一个重要的环节在于对公共管理体系的客观结构系统、主观结构系统与价值结构系统进行建构，把公共管理体系改造成一个适宜于管理人员作出道德行为选择的场所。

二、社会公正与制度和谐

中国要构建的和谐社会是社会公正与制度和谐都得以实现了的形态。在和谐社会的追求中，我们只有从社会公正与制度和谐人手，并切实地做出努力，才能为和谐社会的实现奠定基础。罗尔斯在《正义论》中指出，公正是政府的中心组织原则，为此，他进一步提出了实现社会平等所应遵循的一整套具体的标准。在逻辑的追溯中，从和谐社会追寻到社会公正，再从社会公正到社会平等，可以为社会走向整体和谐提供基本思路。当今，中国政府提出的基本公共服务均等化就是在和谐社会的目标追求中的具体制度，它是落实社会建设与改善民生的核心和关键，是使社会走向整体和谐的直接推动力。这种制度安排主要通过教育、医疗、社会保障等方面的公共支出促进社会公平正义：财政通过税收调节收入分配以实现结果的公平；公共支出为每个人提供平等的受教育机会和医疗保健以实现起点的公平，同时也是为实现最终的结果公平创造必要的条件；确定透明和公式化的转移支付制度则体现规则上的公平。因此，基本公共服务均等化目标追求中的社会公正不仅要确立形式平等，而更重要的是要实现实质平等。在实践中，这就要求我们遵循平等公正与制度和谐的逻辑关系。而从人类社会历史发展的逻辑进程来看，人们对社会公正的追求经历了从等级化的社会走向形式平等和自由，再从形式平等自由走向实质平等和自由。制度建设经历着一个从粗制滥造到逐步完善，从存在结构性矛盾到逐步和谐的过程。基本公共服务均等化的实践就是追求实质平等与自由而迈出的可贵第一步，与此同时，并对推进我国制度和谐建设提出了急迫的要求。

(一)农业社会中的公正追求与制度背景

社会公正与制度建设是人类自古以来就有的理想，在古希腊和古中国有着丰富的关于公正追求的思想遗产，也留下了制度建设的相关痕迹。作为人们在平等基础上的社会公正，却从未被作为行动方针而提出来，至于制度是基于权力基础上作出的零星规定，虽然也曾涉及法治，但是这个阶段，要说有制度建设最多也只能算是权制。在“人治”社会中，被统治者根本就没有权利可言，如果能得到点社会福利与服务就会“感恩戴德”。因为无论是西方还是中国，整个农业社会都处于等级条件下。在等级关系中，不同等级的人在权力、地位、控制力与利益上存在着根本性的不同，虽然制度安排者的需要和偏好在受到限制和约束时，利益实现和分配机制会显得相对公正。等级社会把人定格在一定的身份之内，而在一切存在着身份的地方，都必然存在着身份歧视。在等级制的条件下，固于身份的存在。社会公正根本没有实现的基础。虽然在身份的前提下设定了相关法律与制度来维护社会秩序，但是法治不具有道德正义那种调节社会不公正的灵活性，身份又是产生社会不公正的根源，在法治无法矫正由于身份而造成的不公正问题时却又排斥了其他矫正社会不公正的途径。因此，法治强化了身份，也就同时强化了社会的不公正。

因此，等级制是农业社会的制度背景，它是在等级条件下建立起来的一个纯粹的不平等制度，不存在人们追求社会公正的土壤。至于人们对公正的追求，具有明显的浪漫色彩，显然那只是思想家、哲学家的美妙幻想，或者是统治阶级意识形态需求的外现。

(二)工业社会中的公正追求与制度建设

西方国家在工业社会的发展历程中废除了等级制度，在社会整体的层面上限制和约束了等级关系，在政治上宣布了等级关系的不合理性。自启蒙运动以来，平等已经作为一项基本权利被确立下来。在市场经济的发展

中，平等原则已经深入人心。提倡平等、追求平等、防止不平等的扩大和蔓延，一直被作为理论研究与社会发展的目标以及制度建设的思想、文化基础，特别是在社会治理实践中，人们把对不平等的限制作为公共政策的基本价值，民主与法制逐渐成为制度建设强调的主体内容。

但是，无论在理论上还是实践安排上，平等的理念开始分化为形式的平等和实质的平等两个方面。在意识形态与政治理论上，平等受到重视，是一个受到极力推荐的社会目标；而在现实的社会生活中，等级依然存在并发挥着作用，这体现在等级关系被确定为官僚制的一个基本特征，而且处处存在着事实上的不平等。马克思曾批判资本主义使得自由契约走向反面，恩格斯在谈到资本主义的分配关系时指出，资产阶级生存和统治的根本条件，是财富在私人手里的积累，是资本的形成和增殖；资本的条件是雇佣劳动。洛克设想的自由平等的自然状态为：“人们既然都是平等和独立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或财产”。但这在整个工业社会只能是一种政治上的抽象设定，这种设定一旦遇到现实，就向不平等妥协。

经过30年改革开放的当今中国也存在着事实上的不平等。法律上规定人民当家作主，人人享有平等、自由等基本权利，但是依然存在农村与城市居民的身份区别。农民被看作是一个身份群体而不是职业群体，即使进城成为城市居民的构成部分，但依然被称为“农民工”，城市居民在基本公共服务方面的享受，农民或农民工往往被排除在外。

在工业社会，民主与法制在制度建设中日益受到重视。法律是从平等和自由原则出发，奠定在平等和自由等权利的基础上的，作为保障平等和自由权利的社会设置而存在的。但是法律提供给人的并试图保证的是形式平等和形式自由，有时候可能恰恰是对实质平等和实质自由的否定。这个阶段的制度价值导向呈现二元化特征，即基本上属于经济价值与人的价值融合形态下的制度体系，这个制度体系一方面强调经济价值的价值导向，另一方面则强调人的价值的价值导向。制度建设更重视程序制度的设计而轻实体制度的建设，崇尚工具理性和形式理性而忽视实质理性。它主要表现为：在政治制度和文化制度中强调人的价值，追求民主、平等、公平、正义；在经济制度中则强调经济价值，追求效率，对贫富两极分化与社会不公平置之不理。这种既强调人的价值又强调经济价值的制度价值观没有得到很好的融合，致使制度建设出现一定程度的混乱。至于人们对社会公正的追求，就只能是限制在一定领域即形式平等方面，现实生活中却存在着大量的事实上的不平等。

(三)基本公共服务均等化追求目标中的社会公正与制度和谐

20世纪的公共行政作为一个国家意志的执行部门、要求价值中立，突出其公共性色彩，即平等地对待一切社会群体和个体。新公共服务和新公共管理提出的核心价值是服务导向，顾客至上，倡导公平，这些追求都体现在公共利益上，是关于公共利益的信念、公共利益至上性的理念以及促进公共利益实现的道德意志等等的总和。只有在公共利益至上性的理念下，公共行政才能成为维护平等和提供公正的行为体系。

事实上，20世纪公共行政的实践与这些理论设计还是存在一些差距的。在公共行政的指引下，实践中出现了一些民主福利国家。比如瑞典国民可以平等地享受“从摇篮到坟墓”的高福利，政府按国民要求收税并为之提供服务。加拿大、澳大利亚等国都在致力于实施基本公共服务均等化原则。英国自1948年建立“国民卫生服务”体系，就以公正、友爱、社会正义的原则，为英国大众，不管是穷人还是富人提供高质量的卫生服务。但是现实中，由于制度系统的结构性问题而导致制度不和谐，致使国民福利、基本公共服务与卫生服务体系都存在着严重不平等——最穷的人接受最差的服务，服务成本高昂与效率不高等问题。

中国政府针对自改革以来贫富两极分化的加剧以及弱势群体的增多，从十六届六中全会提出建立公平正义的和谐社会，2006年提出加快公共财政制度改革，推进基本公共服务均等化，党的十七大赋予基本公共服务均等化“学有所教，劳有所得，老有所养，病有所医，住有所居”的具体内容，这条完整的民生路线就是一条追求社会公正之路，即要通过平等以及平等基础上的公正来解决中国社会当前所面对的许多问题。推进和实现社会公正，首先需要考虑的是：什么样的制度建设能够保障人们之间的实质平等以及人的行为自由和思想自由，怎样在制度建设的过程中推进制度和谐建设。而制度和谐即制度体系之间配合适当和匀称，包括制度的外在和谐与制度的内在和谐。制度的外在和谐即制度与环境的和谐，包括制度与自然、社会、人的和谐。制度的内在和谐主要是指制度系统中各个子系统配合适当和匀称，是制度和谐最核心的内容，也是在推进基本公共服务均等化过程中要重点研究的问题。

基本公共服务均等化的目标追求中的社会公正是人类社会在以往形式平等的基础上提出的重大课题，与制度和谐建设联系在一起的。恩格斯《在大陆上社会改革的进展》中提出，公正是人类的崇高境界，也是社会主义和共产主义的首要价值所在。“真正的自由和真正的平等只有在共产主义制度下才可能实现；而这样的制度是正义所要求的”。E62(P582)公共服务均等化正是在恩格斯所描绘的这个历史进程中展开的。因而，政府与社会、公民的关系显得尤其重要，也就是政府应该定位在服务者的角色上，以服务的身份从事管理活动，同时，把培育成熟的社会作为自己的责任。换言之，政府如何运用根据分配正义原则与差异原则使全体社会成员参与合作长期化、制度化是首先要解决的问题，以便全体社会成员能够通过各种形式的社会组织与政府合作提供基本公共服务。

当前，人类社会正在发生一场深刻的社会变革，正在从工业社会走向后工业社会，中国也面临着从生存型社会向发展型社会转型。在这样一个历史转型的过程中，我国政府在以人为本、追求社会公平正义的理念下推出了基本公共服务均等化这一制度安排，它的实现需要进行根本性的制度创新，推进制度和谐建设，要求政府与市场、社会合作以实现公共利益的最大化。所以，社会公正的追求贯穿于基本公共服务均等化推进的全过程，且始终由制度和谐度来反映与体现。

而制度和谐建设是一个长期的过程，必须分阶段推进。依据中国现有的国情与制度假设理论，推进基本公共服务均等化过程中的制度和谐建设，我们可以作出如下畅想：首先，建立完善的社会保障制度，即要建立基本医疗保险制度、最低生活保障制度、基本养老保险制度、城镇廉租房制度和社会救济制度。这些制度的建立将有效调和我国三大基本制度之间的矛盾，降低制度系统的不和谐程度。其次，加快制度系统的完整性建设，即要加快相关领域制度的系统化建设，在短时期内快速形成完整的制度体系，尤其需要建立与完善问责制、公共服务评价制度、监督制度等，以解决我国基本公共服务均等化系统内的制度需求与制度供给之间出现的供不应求的问

题。第三，进行基本公共服务均等化制度系统内的机制性建设，即要提高制度设计者的素质，包括德性、知性、理性、能力等方面，建立与完善社会治理体系中的各种参与机制、合作机制、决策机制等，以保证机制能不断进行创新，达致系统内均衡与协调。

三、基本公共服务均等化的实质

舒尔茨认为，制度是某些服务的供给者，它们应经济增长的需求而产生，对制度的新的需求，是人的经济价值提高的结果。制度的本质是通过权利与义务来规范主体行为和调整主体间关系的规则体系，即是一种权利义务分配的关系，它规定了社会成员在现实生活中的实际活动范围以及基本的行为方式。制度的核心价值是公正。正如罗尔斯在《正义论》中指出：正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。我国随着改革开放的深入，社会成员在收入分配领域的差距日益扩大，出现了一些不正义的现象，导致人们在基本消费领域的差距拉大。针对这个不平衡的状况，为推进公平正义的基本公共服务均等化作为一种制度安排被给予极大关注。

美国政治学家亨廷顿曾经指出：“制度化程度低下的政府不仅仅是个弱的政府，而且是一个坏的政府”。它无法承担起维护社会稳定、提供公共物品的责任，更不能维护社会的公平与正义、为全体社会成员提供大致均等的基本公共服务。

基本公共服务均等化的实质在于政府发挥保障全体社会成员的基本权利的职能，通过深化各方面的改革，建立与完善各领域内的制度体系建设，提高政府的制度化程度，在这些制度中，以具有普遍可接受性或可容忍性的基本公共服务结果和机会均等来限制社会的不平等，使社会的权利与义务的分配尽可能地达到公正与合理。其宗旨是要在肯定和确保每一个社会成员的基本权利及其义务和机会的自由平等的基础上，对实际存在着的“社会的与经济的不平等”进行普遍有利的合理性调节和再分配，以使社会的和经济的不平等“合乎每个人的利益”，尤其要“适合于最少受惠者的最大利益”。

在推进基本公共服务均等化的过程中，社会公正不仅是理论要求，而且是实践愿望在发挥主导性作用，由此达致落实社会建设，重视民生，改善民生的目标。具体地讲，就是政府要为全体社会成员的生存发展和提高担负责任，提供基本而有保障的公共产品和公共服务，并确保全体社会成员普遍平等而自由地享受；通过提供大致均等的基本公共服务来缩小全体社会成员在消费领域内的差距，从而达到间接缩小地区差距、城乡差距与贫富差距，降低全体社会成员尤其是弱势群体在生活中遇到的风险性，实现基本消费领域的可获得性和可及性，从而提高其生活质量。在一定程度上可以说，基本公共服务均等化这一施政导向是罗尔斯作为公平的正义原则结合我国国情的直接应用与实践。

当前中国社会正在经历双重转型：一方面是从计划经济向市场经济的转型，另一方面是从工业社会向后工业社会转型，这两个转型造成了社会公平问题产生原因的复杂性。而基本公共服务均等化这种制度安排是社会公平、正义在社会领域的具体操作和实践，同时也是在为一场根本性的制度创新过程蓄势，所以它需要在合作体制建设中去谋求具体方案。历史发展的逻辑决定了人类社会必然会经历从身份关系到契约关系再到合作关系的转变，因此，我们应该在合作关系的基础上去推进与实现基本公共服务均等化。

如果人们在信任的基础上产生合作，那么合作关系中就会包含着自主性的内涵，因而整个合作过程就是自主性的实现。平等是自由和自主的前提，自由是人的能力得以张扬的空间，而自主则是人的创造力得以实现的前提。当人的能力和创造力获得实现机会时，也就能实现社会的公正。阿马蒂亚·森曾把人们之间的平等以及这种平等制度保障看作是人的能力得以发挥的前提，合适的“空间”是选择有理由珍视的生活的实质自由——即可行能力。森根据罗尔斯的理论就如何实现平等问题作出了具体的规划——从生产力上提高人的能力、从生产关系上创造人与人之间的平等。森说：“基本能力的关注点，乃是罗尔斯对基本善之关心的自然扩展，即把注意力从有益事物转向了有益事物对人类会有什么影响。……基本能力平等本质上是罗尔斯方法在非拜物教方向上的扩展”。

总而言之，等级制条件下的权力制度不承认人们之间的平等，因为在权力意志的支配下，人所获得的只能是实质的不平等和不自由，也就不可能有社会公平与正义可言。同样，法律制度也不能给人以实质性的平等与自由。而人的平等和自由与人的创造能力联系在一起的。中国政府针对当今社会中存在不公正、不平等的问题，提出基本公共服务均等化来推进社会建设，即建立起能够为人们提供公正、平等、自由的社会制度来解决民生问题。在某种程度上说，制度和谐建设是基本公共服务均等化实现度的晴雨表。因而，在社会治理模式建构方面需要进行制度创新与机制创新，根据合作社会的要求去建构一个合作的社会治理体系，给全体社会成员提供自愿平等参与的合作基础，使参与各种职务、进入各种地位的机会具有充分的开放性。比如平等享有义务教育与公共医疗的资源，平等地分配就业与技能训练的机会，这种机会的平等要求对才能和天赋无差别对待，较幸运者或者天赋较高者能够与较不幸者或者天赋较低者平等的合作。也就是说，政府通过对社会公正与制度和谐的追求，以保证全体社会成员能根据各自的需求偏好决定合作的方向，并不断提高人的可行能力。这样就能在全国范围内，不仅能实现形式上的平等，且能达致实质上的平等，即实现作为公平的正义。

[责任编辑孔伟]