以积极创新的政策理路应对２１世纪贫困挑战

杨　敏

关键词城市贫困；城市贫困结构性现象；积极政策

摘要20世纪后期以来，城市贫困随着城市化过程快速发展，形成了“新城市贫困”现象。这一社会问题已不能仅仅归咎于行政失败或制度性后果，而是有其结构性的成因，与城市化过程、城市格局变迁，以及现有的经济增长方式、社会发展方式、文化形态等有着更为深层的联系。城市贫困的结构性现象提示我们，常规性的治理方式难以使之根本改观，我们需要更为积极的、坚韧的和创新的政策思路，长期应对城市贫困问题。

中图分类号C912文献标识码A文章编号0257-2826(2009)06-0011-05

一、当前我国城市贫困的主要结构性现象

进入新世纪以来，我国学者从社会结构转型、经济体制转轨、经济和产业调整、国有企业改革，以及农村人口、城市人口、城乡流动人口等方面，对城市贫困进行了较为深入的观察和分析0。笔者认为，城市贫困的大量现象表明，这一问题已经成为一种结构性的社会现象。作为结构性现象的城市贫困，首先意味着它与城市化过程结为一体，与现代社会生活发生广泛的牵连，成为现代化、现代社会、现代文化的一个特殊形态和组成部分。其次，结构性的城市贫困也是一种社会再生产现象，在生活过程中不断地被复制和积累，它伴随着现代社会的一些重要趋势得以存在和发展，并成为对未来具有影响的因素。再次，城市贫困已经与当前城市化的快速进程结合在一起，形成了现代社会变迁过程的顽固伴生现象，因而呈现出长期的、固化的、趋势性的状态。

当前我国的城市贫困与经济、教育、就业、人口、社区等多种变化趋势结成了密切关系，从而体现出结构性的特征。我们可从以下方面对其主要表现进行分析：

1知识经济与城市贫困。知识经济是以信息、电子通讯、互联网等高新技术为依托的、可持续发展的经济形态。然而，正如现代性过程的许多现象，知识经济也产生出多种效应。从实际看，知识经济与“数字鸿沟”或称“信息鸿沟”有着内在的联系，对社会贫富差距的发展起到很复杂的作用。如美国的贫富差距自1973年以来已经达到创纪录的水平，信息化进一步推动财富在信息技术所有者、企业家和金融家中的高速集聚，出现“富者愈富、贫者愈贫”的倾向。在中国也有类似的情形，我们对知识经济带动的产业部门和职业群体的分化进行了分析，认为：“出现在高新产业与下游产业、核心技术部门与边缘生产部门、高级白领与熟练工人、稳定就业与临时就业等等区分，典型地表现了劳动本身的深刻裂痕，也表现了新一轮的社会二元化趋势”。因此，不宜低估知识经济对于城市贫富差距扩大的负面影响，正视两者之间的结构性关系将有助于有效地应对与之相关的城市贫困问题。

2教育发展与城市贫困。在现代教育不断普及和发展的同时，人们也遗憾地看到，社会不平等和城市贫困现象越来越严重。零点调查与指标数据合作完成的《2005年中国居民生活质量指数研究报告》指出，实际资料不仅反映了我国的教育与城市贫困之间的高度相关性，而且表明了教育甚至是城市贫困的首要成因。调查结果显示，目前在中国，尽管城市居民的收入明显高于小城镇和农村居民，但城市居民中自认为贫穷者的比例却是最高的，为21.4％，农村居民中这一比例为19.4％，小城镇只有14.9％；自认为富裕的城市人只有17.4％，而自认为富裕的小城镇居民达到26.7％，是3个群体中最高的。调查还显示了，供孩子读书和家里有病人被城乡贫困人群认为是导致自身贫困的最重要的两个原因，教育花费被选为致贫的头号原因。无论是城市、小城镇还是农村的贫困群体，均有近一半的人把“家里有孩子要读书”选为造成自家贫困的原因。

3失业人口与城市贫困。欧美国家以及中国的经验资料都表明，失业是城市居民致贫的主要原因。20世纪末期。随着我国改革开放和经济体制转轨的加速，国有企业改制、原有单位解体或重组，对社会劳动力的吸纳大大下降，导致了规模性的结构性失业。与此同时，我国城市贫困问题也日趋严重。据估计，1999年的城市贫困发生率比1995年上升了10％，贫困差距上升了36％，2005年城镇人口贫困发生率为6％—8％，高于同期农村2.6％的水平。根据国家民政部公布的统计数字，2007年3月31日，全国城市贫困人口有2 242.7万人(1038万户)，平均保障标准为173.9元／人·月，人均补差92元／月，最低生活保障标准偏低。有专家认为城市贫困人口的规模被低估，实际约占城镇人口总数的4％—8％。就目前情况看，中国城市贫困问题十分复杂而严峻，有可能演变为一个长期性的社会问题，对我国城市协调发展形成严重的障碍与挑战。

4流动人口与城市贫困。不断进入城市的流动人口是城市化过程得以推进的不可缺少的常规因素，而城市人口的增长主要来自于由农村迁入城市的移民。联合国人口基金对流动人口与城市贫困之间的关系进行了分析，认为“农村一城市移民为城市贫困负主要责任”。这种情形在我国更为突出。30年来，我国人口流动一直处于高位。根据第五次全国人口普查数据，全国有迁移人口超过1.25亿人，其中省内迁移为9146万人，跨省迁移为3314万人。在省内迁移中，52％为农村迁移到城市；在跨省迁移中，78％为农村迁移到城市。由于多种原因，农村一城市流动人口更加容易陷入贫困状态：(1)我国农村剩余劳动力大多文化素质低、技能低，与城市的就业需求不相适应。(2)农民工的工作缺乏稳定性，被解雇或进城后找不到适当工作的比例相对较高。(3)在城市中就业的农民工一般都缺乏医疗保险等社会保障。这些都使得农村一城市流动人口成为城市脆弱人群，其贫困发生率比城市居民更为显著。可以预见，在一定时期里，我国城市贫困人口仍会相应上升。

5青年失业与城市贫困。“青年人数量的明显激增成为发展中国家城市人口情况中的特点”，到2030年，城市居民中18岁以下人口可高达60％；若在基本服务、就业和住房问题上不采取紧急措施，这些激增的青年人将在贫困中长大。根据世界银行公布的《2007年世界发展报告》，目前青年已占全世界失业大军的一半；青年就业已成为全球性话题。

西方一些学者曾分析了失业与贫困的“旋转木马效应”。虽然年轻人受教育程度比较高，但是他们在劳动力市场上仍然步履维艰，特别容易遭遇失业和贫困的“旋转木马效应”。同时，社会提供的就业岗位远远不能适应青年人口数量的急剧增长，形成了劳动力供给与劳动市场需求之间的结构性矛盾，加大了青年人的经济风险和贫困风险。特别是当前金融危机和实体经济危机的影响，青年失业对于城市贫困的催化作用更值得警惕。

6人口老龄化与城市贫困。全国老龄工作委员会办公室2006年发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》指出，中国老年人口规模巨大。2004年底，中国60岁及以上老年人口为

1.43亿，2014年将达到2亿人，2026年将达到3亿人，2037年超过4亿人，2051年达到最大值，之后一直维持在3亿～4亿人的规模。也就是说，整个21世纪我国始终将面对长寿社会带来的“苦恼”。许多研究显示了老年贫困的一个关键因素——个人收入能力的降低。老年人退出劳动力市场，往往使生活来源失去了保障。根据对我国2000年人口普查资料的分析，城镇老年人口退出劳动力市场比例高达86.6％，比农村高出近30个百分点。这也意味着，与我国农村老年人相比，城市老年人更可能发生贫困。

7女性和儿童与城市家庭贫困。女性和儿童遭遇的不利生活境况也对城市贫困形成了明显的作用。社会产业结构的转型导致了新的劳动和分工趋势，社会劳动部门进一步白领化、年轻化、女性化，妇女在劳动力市场中所占份额日益扩大。与此同时，低技能女性和年轻女性的失业率也相对偏高。同时，大量女性进入职业群体也导致了家庭模式的深刻变化，家庭变得更为脆弱、不稳定和多样化，非常规家庭(如单亲家庭、未婚家庭等)的比例正在增加。相对于常态家庭以及夫妇均有工作的家庭，非常规家庭陷入贫困的风险更大，特别是低技能劳动者的非常规家庭更是如此。

在家庭贫困中，儿童是一种影响因素。我国和国外的资料表明，多个孩子的家庭生活比较紧张，贫困发生率也更高。在我国，城市儿童的抚养和教育不仅意味着高成本，也使父母对家庭收入的贡献造成影响。此外，城市儿童贫困率也值得关注。在城市贫困人口中，街头儿童、流浪儿童、艾滋病致孤儿童处于最为底层的境况。

8贫困社区与城市贫困。社会不平等和贫富差距也反映在社区的两极分化方面，表现为“穷社区”和“富社区”的差距。在我国最为繁华的大城市中几乎都有贫困社区的存在。贫困社区中居住者的基本生活普遍质量低下，社会不平等表现得更为集中，常常滋生尖锐的社会矛盾和冲突，频繁导致犯罪和暴力活动。在城市贫困社区，青年的犯罪现象更为突出，性暴力和家庭暴力也较为常见，而妇女和儿童则往往是主要的受害者。

除了上述方面，在其他如生态环境恶化、贫困的代际继承、人生风险化或非预期遭遇等方面，也可以发现这些现象与城市贫困的结构性关系。

二、积极创新政策思路，长期应对城市贫困

在整个21世纪，贫困是人类共同面对的一个严峻挑战。其中，城市贫困作为结构性的社会现象，越来越成为各种社会问题的一个交汇点，对经济增长、城市规划、城市生活质量、社会稳定、环境可持续性以及人权等形成多方面的影响。面对这种情形，常规性的治理方式难以使之根本改观，我们需要更为积极的、坚韧的和创新的政策思路，长期应对城市贫困问题。

1把基本的保障制度与积极的保障政策结合起来。基本的社会保障制度包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等保障形式。在保障公民的基本生活，维护社会稳定，缩小社会贫富差距，增进社会整体福利，减少社会分配结果的不公平，促进经济和社会发展等方面，发挥着重要的作用。特别是政府和社会向老人儿童、残疾人等脆弱群体提供必要的社会援助，如老人福利、妇女福利、儿童福利、青少年福利、残疾人福利等，使社会保障起到了救贫减贫的底线作用。

笔者认为，应对结构性的城市贫困需要更为积极的保障政策，使治贫救贫减贫成为预防性的行动过程。积极保障政策因之具有未来的、能动的、主动的特征。譬如，对不稳定的、收入微薄的就业领域进行监测，扶持职业不固定、低收入群体。对农民工及其雇主进行培训指导，加强正当的权利意识，防范侵权行为的出现。对某些特殊人群如没有正规学历的青年、缺乏社交能力和认知能力者、劳教释放人员和有犯罪前科人员等，重点提供心理咨询、就业培训和信息指导，使其融入正常的社会生活。

2把再分配措施与成长性投入结合起来。财富占有不公平及贫富差距所造成的社会不平等、不公正等是城市贫困的重要成因。所以，通过社会保障、救助、福利等再分配措施来实现结果平等，对城市贫困群体、特别是城市底层人群极为重要，对于城市化过程的治贫救贫减贫有着重要意义。同时应当看到，治理结构性的城市贫困不能仅仅局限于通过收入再分配和结果平等来达到目标。欧美福利国家的政策实践证明，通过再分配来实现结果平等，往往导致了新的不平等，反而加剧了贫困现象。

应对结构性的城市贫困需要采取“成长性投入”。成长性投入的根本含义在于投资下一代、投资未来。譬如投资家庭，特别是对城市中的贫困家庭、单亲家庭、低收入家庭进行投入，对妇女、儿童以及农民工和其他城市流动人口的子女进行投入。又如投资青年，各种迹象表明，我国城市贫困人口出现年龄下移，有年轻化趋势。因此，应结合青年五个过渡期(学习、工作、保持健康、组建家庭以及行使公民权利)的具体情况加大投入。在这方面，《2007年世界发展报告》确定优先顺序(扩大机会、提高能力、提供第二次机会)有一定的启示。再如投资贫困社区，对这类社区进行公共服务设施和基础设施建设，改善人居环境，加强社区警务、警民联防及人民调解，积极开展文化娱乐教育等活动。政府应改变制度和政策的供给不足，提供专项支持和资金投入。此外，通过城市规划对贫困社区实施预防也很重要。

3把社会资源和机会的合理配置与个人创业、自助互惠结合起来。采取财富和收入的再分配方式来实现结果平等，是对社会资源和社会机会进行合理配置的一个方面。进一步说，收入再分配追求的结果平等仍属于对社会资源和社会机会的再配置。通过上面的分析可知，仅仅以再分配方式来应对城市贫困，其实际效果必然是有限的。因此，我们可以这样设想：应对结构性的城市贫困不是仅对既有社会资源和社会机会的再配置，而是更为关注创造新的社会资源、拓展新的社会机会，并在这一过程中逐渐推进社会资源和社会机会的初次分配的公平性。

近年来，我国一些城市对大众创业、全民创业进行了积极探索，在普通百姓中传播和推广创业活动。如杭州市2004年提出了“和谐创业”，在和谐中创新创业、以创造创业赢得和谐，倡导人性化创业、社会性创业、知识创业、协调创业、可持续创业，使创业和创新成为每个人的追求，成为一项社会性的事业。江门市也尝试整合社会各类教育资源，增加创业培训的投入，创新培训模式，积极开展创业培训。根据市情以及国家产业政策、投资需求和市场趋向，策划、筛选并定期发布创业指导项目，发放小额担保贷款来支持创业项目。

草根阶层的创业行动不仅使创业者自己找到了摆脱了贫困的途径，而且也惠及了他人，带动了更多的人走出贫困、走向新的生活可能。在这种社会化行动过程中，创业不再是知识精英的纸上的道理，也不再是属于企业家的专利。这种创业过程培育了新的社会精神和社会文化，也有利于推动社会资源和社会机会的初次分配的公平性。

4把政府、企业、社会组织三大领域的力量结合起来。应对结构性的城市贫困是一项长期的系统工程，需要在政府、企业、社会组织的整合基础上，使三大部门各自的力量得到很好的发挥，实现优势互补、合作共赢。片面地强调其中某一个方面的作用或把某一部门的力量绝对化，都不能有效应对结构性的城市贫困。

从理论上说，对于现代社会而言，政府与市场、政府与社会是互为前提、互相规定的，它们的共存、矛盾和制约，使得现代人的共同生活成为可能，也构成了社会生活的重大面相。从实践来看，如何建立政府与市场、政府与社会之间良好的合作关系，防治可能出现的各种“失灵”现象——市场失灵、政府失灵甚至社会失灵，仍然需要许多实质性的探索。在这方面，当代西方社会政策中的福利多元主义的相关研究，可以带给我们一些启示。福利多元主义的基本主张是，社会福利来源的多元化，既不能完全依赖企业，也不能完全依赖国家，福利是全社会的产物。企业、政府、社会组织应发挥自己的优势，如市场提供就业福利，国家提供公共福利，社会组织则提供各种社会服务，形成市场、政府、社会的互补关系，共同分担福利生产过程的风险，从而消除过度依赖某一方而引发的“失灵”。

目前我国的社会建设尚处于起步阶段，相对于政府组织、行业企业组织，社会组织的发展仍很滞后。因此，要加快社会组织的发展，形成三大部门的均衡，以更好地保证社会公益的目标，共同应对结构性的城市贫困。

[责任编辑李文苓]