浅谈食品安全监管体系的构建

[摘要]近年来，由于食品安全监管体系不完善，造成食品安全事故时有发生。文章从分析当前的食品安全监管体系和相关法律规定入手，结合工作实践，提出食品安奎监管体系的基本构建。

[关键词]食品安全；监管体系；构建

[作者简介]黄海文，广州市增城质量技术监督检测所，广东广州，511300

[中图分类号]TS201，6

[文献标识码]A

[文章编号]1007-7723(2009)06-0027-0002

一、食品安全监管体系的概念

(一)《食品安全法》的描述

新通过的《中华人民共和国食品安全法》未明确表述相关定义，但从具体内容中可以看出至少应当包括以下内容：食品安全的领导、组织框架和职责；对食源性疾病、食品污染和其他有害因素的监测和风险评估工作；食品安全标准框架和制定；检验检测机构及职能；生产者、经营者、消费者、行业协会、政府监管部门的关系和各自职责等。

(二)相关概念

食品安全监管体系是指政府监督管理部门应用法律、法规、标准和其他监管措施，依法对食品生产、流通、消费环节进行监督管理的职能框架和组织系统。食品安全监管体系的主体是参与食品安全监管的部门、单位或个人，客体是食品污染、危害、风险和各类食品违法生产经营行为。

二、食品安全监管体系的构成

(一)组织网络体系

1，食品安全国际组织对组织网络的描述。组织网络涉及一个国家或地区食品安全监管职能在政府部门间的分配及相互关系。国际粮农组织、世界卫生组织认为各国的食品安全组织网络体系分为三种类型：单一部门型、多部门型、整合型。

2，我国食品安全监管组织网络。我国自2002年成立国家食品药品监管局以来，实行的是多部门分段管理、综合协调的模式，即农业、质量技术监督、工商和卫生部门分别负责食用农产品生产源头、食品生产加工、流通和消费各环节的监管，各地成立食品安全委员会统一协调监管工作。

《中华人民共和国食品安全法》明确了国务院设立食品安全委员会和各部门的分段监管职责，规定县级以上地方人民政府统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监管工作。

3，完善组织网络体系的构想。进一步构建中央、省、地直至街道政府、居委会的五级监管网络。由于食品违法生产经营行为的隐蔽性、地域性特点，要强化基层组织网络建设，赋予乡镇人民政府、街道办事处相应的监管工作职责，对非法进行食品生产、加工、储存、销售的行为，有权予以制止，并应当协调、督促监管部门的派出机构进行查处，或者向上级监管部门报告。发展义务监督员、信息员，协助监管并提供违法案件线索。

(二)责任体系

1，责任体系的构成。将食品安全与生产安全、公共安全、公共卫生安全等并列为国家经济社会安全体系的重要组成部分。构建由食品安全的主体责任和部门监管、行业管理、属地监管、综合监管责任组成的食品安全监管体系。

2，主体责任。是指食品生产者、销售者和餐饮服务业经营者等主体对食品安全应当承担的责任，其中法定代表人负首要责任。食品展销会和农产品市场的举办者、柜台出租者对销售食品的安全承担连带责任。

3，行业管理责任。国家实行大部门制改革后，工业与信息化，农业、商务等部门要从行业促进、发展和管理角度明确相应的食品安全责任。

4，属地管理责任。地方各级人民政府要将食品安全状况指标列入国民经济和社会发展指标体系，制定工作规划，落实监管机构人员编制，将监测抽检、检测机构建设、技术和执法装备、突发事件应急处置等专项经费列入财政预算，保障辖区食品安全状况良好。

5，综合监管责任。指食品安全委员会办公室等综合协调机构承担的责任，通过落实例会制度、会商制度、信息通报和联合发布制度、统一抽检制度、案件协作查处机制等，形成监管的整体合力。

(三)信用体系

1，信用体系的构成。食品安全信用应当既包括主体信用，即食品生产经营者的信用，又包括客体信用，即某品牌、种类食品的信用。主体信用依托于客体信用而存在。信用体系由食品信用的征集、评价、披露和奖惩等一系列制度构成。

2，信用体系的实施。由各省(市)政府牵头，统一归集生产经营者的违法案件、消费者投诉举报等信息，按照生产经营者的信誉度对企业实行分级管理；根据监测抽检等结果对食品按风险度实行分类管理。实现监管信用信息和其他领域的社会信用信息的互联共享，建立对生产经营者失信行为的联合惩戒机制和对守信行为的联合激励机制。

(四)法律体系

1，现有法律体系的构成。从层级划分，由国家法律、国务院法规、各部门规章、各地方规章、各地方政府法规和各级政府部门规范性文件组成。弊端是与当前食品安全分段监管的总体框架不符，由于部门立法现象导致执法越位和职责缺位现象。

2，完善法律体系的构想。以《食品安全法》作为统筹监管工作的总法，国务院在此基础上制定《食品安全法》的配套法规，修订《农产品质量安全法》、《产品质量法》、《工业品生产许可证管理条例》等，作为食用农产品生产源头、食品生产加工环节的执法依据，完善流通、消费环节的监管法规。

国务院和各部门已出台的法规、规章凡与《食品安全法》不一致的，要进行修改或清理。

(五)标准体系

1，标准体系的构成。从标准的性质上划分，依据《食品安全法》的规定，食品安全标准是强制性标准，不涉及推荐性标准。从标准制定的层级t划分，包括国际标准，国际先进标准，国家、行业、地方及企业标准。从标准的适用范围上划分，包括食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准。

2，标准体系的完善。由食品安全综合监督部门和标准化管理部门牵头清理相关标准，对矛盾、冲突的标准进行确认和调整。统一归集食品安全标准，建立信息库并面向社会提供免费查询服务。健全标准制修订的快速应急机制，监督执法中发现标准不一致、缺失、滞后时，迅速启动评估机制。及时制定、修订标准。密切跟踪国外标准和技术法规进展情况，健全检验方法标准。

(六)检测体系

1，检测体系的构成。包括全监督抽查、生产经营者委托检验和企业自检三种形式。

2，检测体系的完善。由地方政府制定统一的抽检计划，全面、科学地掌握食品安全总体状况。统一归集和共享检测信息。加强公益性检测机构的建立，为社会提供检测服务。强化生产经营者的自检责任，不具备自检条件的经营者应当委托具有法定资质的检验机构对其经营的食品进行检验。

(七)风险管理体系

1，风险管理体系的构成。食品安全理论认为，风险管理是与风险评估、风险信息交流并列的风险分析三要素之一。因此，风险管理体系从环节上涉及风险与危害防控的事前、事中和事后三个阶

段；从利益主体上涉及科研机构、政府监管部门、新闻媒体和消费者。

2，风险评估的范围。具体应当指：食品安全综合监管部门组织有关部门、检测机构和专家根据监测结果、国内外标准等，对可疑的、未知的质量安全风险进行评估，查找风险源，确定危害程度，出具评估意见。按照有利于保障公众身体健康和生命、财产安全的原则提出实施安全防护与风险处置的建议。

3，风险管理措施。食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。除此之外，还应当包括依据风险评估结果确定监控重点、加大抽检频次、开展专项整治、预警、实施较大规模的退市下架等市场临时控制措施。

4，风险信息交流。应当包括监管部门内部信息交流、评估机构与监管部门的交流和监管部门与社会公众的交流。《食品安全法》规定，国务院卫生行政部门应当会同国务院有关部门，根据食品安全风险评估结果、食品安全监督管理信息，对食品安全状况进行综合分析。对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品，国务院卫生行政部门应当及时提出食品安全风险警示，并予以公布。

(八)宣传教育体系

1，义务教育和专业教育体系。建议将食品等涉及安全领域的知识列为中小学义务教育的必修课程，强化高等院校食品安全相关专业课程的设置，培养食品安全专业技术人才。

2，社会教育体系。将向全社会普及食品安全知识作为一项重要基础性工作，制定食品安全宣传教育规划，送食品安全知识进社区、进村镇、进学校、进工地、进军营。由食品相关行业协会对食品从业人员组织开展有针对性的专业培训，食品从业人员经过培训后方可上岗。

3，舆论宣传体系。运用广播、报刊、互联网等多种形式，科学、严谨、客观、准确、及时地宣传食品安全信息。

三、结语

食品安全监管体系涉及体系的构建，涉及食品安全监管各个部门的职责和食品从种植、养殖、生产加工到流通、消费的整个产业链条，也涉及生产者、经营者、消费者、政府部门、行业协会、新闻媒体等多方利益的协调。其中，组织网络、责任体系是基础，法规、标准体系是保障，检测和风险管理是技术手段，信用和宣传教育体系则是将食品安全工作社会化的基础。因此，上述体系是食品安全监管体系构建的重点。