APP下载

论人力资源开发的公共政策涵义

2009-04-28

管理观察 2009年9期
关键词:公共财政资源分配公平

万 水 雷 晨

摘 要:人力资源是生产力中最积极、最活跃的因素,人力资源开发实际上是一种价值和资源分配,直接涉及公共政策选择。人力资源开发价值与资源的分配性涵义体现在两个方面:一是投资于人力资源开发的人财物的分配;二是人力资源本身的配置与利用。人力资源开发的公共政策属性规定了政府作为人力资源开发的核心主体应承担的职责,在实施人力资源开发的过程中,政府分配公共资源应坚持公平为先,通过建立公共财政为人力资源开发提供强有力的保障。

关键词:人力资源 资源分配 政府 公平 公共财政

一、 人力资源开发的公共政策属性

人力资源作为“第一资源”,其开发所涉及的面是相当广泛的,具有丰富的,需要资源的输入与输出。因此,人力资源开发的过程(包括人力资源本身的配置)在本质上是一个价值分配的过程,具有明显的公共政策属性,“科教兴国”、“人才强国”等战略思想本身就蕴涵着丰富的公共政策涵义。当人力资源开发的主体为政府时,人力资源开发便具有了公共产品或准公共产品的属性,因为政府投入的是纳税人的钱,最大限度地增进公共利益是其根本目的。

政府在进行人力资源开发活动时,必然会有倾向地分配相关公共资源,如谁将先获取?获得多少?如何获取?等等。人力资源开发的公共政策属性具体体现在两个方面:一是投资于人力资源开发的资源的分配。二是就人力资源本身来说,作为一种活的资源,它只有通过有效的配置和利用才能切实转化为推动经济社会发展的现实动力,人力资源本身是政府公共政策分配的重要资源。因此,人力资源开发本质上都是一种资源配置的过程。当人力资源开发活动与具体的组织、群体、个人相结合时,也就转化为了利益分享与社会发展的问题,也就关涉到人力资源开发政策理念的取向问题。

二、 人力资源开发的强正外部性规定了政府是人力资源开发的核心主体

人力资源开发具有很强的正外部性,作为一种投资,具有高收益、低风险的特征。人力资源开发的收益是多样性的,社会的各方面都可能直接或间接地从人力资源开发中获益,当人力资源开发的主体为政府时,它具有准公共产品的属性。公共产品与私人产品相比较,它具有以下四个明显的特征:1、效用的不可分割性。2.消费的非排他性。3.取得方式的非竞争性。4.提供目的的非盈利性。

公共产品的以上四个特征是密切联系的,其中最核心的是其非排他性和非竞争性,其它两个特征是它们的延伸。在实际生活中,完全符合以上特征的纯粹的公共产品比较少。尽管如此,我们也完全可以根据公共产品的非排他性和非竞争性来区别一般的公共产品和私人产品。公共产品的特性决定了市场在提供公共产品方面是失灵的,公共产品和公共服务的提供应是政府的基本职责和政府实施公共政策的主要内容和边界范围,包括国家安全、社会治安、基础教育、社会保障、公共医疗卫生服务等的提供不能以盈利为目的。

在市场经济条件下,公共产品和公共服务的提供是政府的基本职责。其中,政府有效的创建公共福利系统、公共卫生系统、公共教育系统、从事基础、前沿学科和有战略意义研究创造的科研机构等等是政府提供公共产品和公共服务的重要内容。就人力资源开发来讲,教育和健康投入是实施人力资源开发的两种主要形式。而公共教育资源与公共医疗卫生服务具有公共产品的基本属性,这些领域靠市场是很难解决的,政府必须在这些方面发挥主要功能,为人力资源开发创造良好的基础环境。此外,在人力资源开发的诸多环节,政府都应提供相应的公共服务,包括政策引导、信息提供、人力资源配置与利用的宏观调控等等,通过这些措施来纠正市场的偏差。政府在提供公共教育和公共医疗卫生服务中具有不可推卸的责任,公平、有效的提供和分配公共教育、公共医疗卫生资源是有效实施人力资源开发基本保障。

三、 人力资源开发的政策理念:公平与效率

政府作为人力资源开发和人力资本投资的核心主体,其活动是通过一系列的人力资源开发政策来实现的,如教育政策、公共医疗卫生政策等等。政府机制的运作不同于市场,政府作为公共权力运行的主体,政府在进行人力资源开发时,应坚持公平为先,在此前提下追求高效率,以增进和维护公共利益。

(一) 公平:公共资源分配的价值前提

“公平”一词涵义丰富,作为政府公共政策的价值取向,作为政府对公共资源进行分配的价值前提,可以将其理解为政府对公共资源进行合理性的分配。政府公共政策制定的过程从深层次上讲实际上是一个价值选择的过程,以对全的公共资源进行合理分配,有效调节各种社会利益关系和促进和谐利益格局的形成,进而实现社会的协调为目标指向。当前,我国正处于深刻的社会转型之中,各种利益关系更为复杂,政府在公共政策的制定过程中必须综合考量各利益相关者的利益诉求,把握社会的整体利益格局。我们可将体现公共政策公平价值优先的合理性作一般意义上的理解,即通过公共政策的运作,为公众创造平等发展和有利于充分发挥聪明才智的政策环境。这主要包括三个方面的:一是创造机会均等的政策环境。二是创造规则一致的政策环境。三是创造收益适当的政策环境。公平不是要求绝对的平等,而是强调政府在制定公共政策、进行公共资源分配时,必须同等地对待每一个人,同等对待不同阶层的利益诉求。政府在对公共资源的进行分配时必须平等考量各群体的利益诉求,以公共利益为旨归,有效调节各种社会利益关系,尽可能地把差异控制在一定限度内,弥补市场失灵,促进和维护社会的整体平衡。

衡量价值分配的合理性从更深的意义上讲就是要看这种价值分配是否符合最大多数人的根本利益,是否不断满足了人们多方面的需求,是否促进了人的全面发展。公平的价值观反映了人与人之间利益关系的一种状态,也是衡量人与人之间利益关系的尺度,合理地分配社会价值,可以最大限度地满足人们不断发展的利益需要和发展需求,这种需要和需求的满足在很大程度上是通过政府对公共资源的公平分配来实现的,是整个社会和人实现全面发展的基本条件。

(二) 效率:市场经济条件下政府进行公共资源分配的应有之义

效率作为公共政策的价值取向,主要是指资源配置的有效性。公共权力主体对公共资源在全社会范围内进行配置时,在公平价值追求的前提下应力求高效率,尤其是对有限的公共资源的配置。公共资源配置的有效性可以从以下几方面来理解:一是考察政策目标的实现程度,、客观地确定政策结果并将政策结果与政策的预期目标进行比较。二是考察政策投入的产出效率。三是考察社会整体效率。效率的标准反映了公共权力主体与公共资源之间的关系,标志着在公共政策的实践中公共权力主体有效配置政策资源的能力和水平,并表明了公共资源的利用水平和作用发挥的程度。

人力资源开发的过程也是公共政策实践的过程,人力资源开发政策的实施需要相应的公共资源投入,公共资源能否得到公平、有效的配置,能否提高社会的整体人力资源水平是衡量政府宏观调控能力的重要标准。市场机制追求的是效率优先,而政府机制应以公平价值为先,以实现和维护公共利益为旨归。在进行人力资源开发活动时,其直接目的是为了获取更多的市场利润,增强企业的市场竞争力;而政府作为人力资源开发的主体,是不能以盈利为目的的,其根本目标是为了提高全体社会成员的整体素质,提高整个国家人力资源水平,增强国家的国际竞争力。

四、 公共财政是人力资源开发的强有力保障

人力资源开发活动是一个持续的过程,具有较强的周期性,见效慢。教育投资、基本医疗卫生等投资都是大型的社会工程,这些工作靠市场是难以解决的,只有通过政府对公共财政、公共资源的有效配置和利用才能更有效的解决。对于从事基础、前沿学科和具有战略意义的研究创造,政府在这些领域应通过公共财政为其提供良好的基础环境和实施相应的激励措施,积极鼓励科研人员进行科学研究,以充分发挥人力资源的效能。

在传统的计划经济体制下,我们对“财政”一词的一般理解是:财政是个分配,以国家为分配的主体,经济资源的配置服从于国家计划,排斥市场机制的作用。“财政”一词的涵义是与计划经济体制的理念相适应的,我国传统的计划经济管理体制要求建立高度集中的财政管理体制,财政代替企业成为了社会投资的主体,成为了社会再生产的主要构成要素。而财政则认为“财政”应是公共部门经济或公共经济,现代政府不仅是一个纯消费的单位,也是一个创造价值的生产部门,是与家庭部门和企业部门等相对应的一个重要经济部门即公共经济部门。这个部门的任务就是提供公共产品和满足社会的公共服务需要,弥补市场失灵。相应地,致使财政的职能范围大而宽,几乎囊括了生产、投资,乃至消费的各个方面。而在社会主义市场经济体制下,对资源的配置起基础性作用的是市场,而不是政府。从计划到市场的转变要求政府职能的相应变革,尤其是经济职能,要求重新界定我国财政的职能范围。因此,借鉴有关市场失灵、公共产品与公共财政理论来认识财政的性质问题具有突出意义,即国家财政应是公共财政,它在社会资源的配置中应主要对市场机制起拾遗补缺作用,公共财政所要解决的是市场不能解决或者通过市场不能有效解决的问题,诸如提供公共产品、纠正外部效应、维持有效竞争,调节收入分配和稳定经济秩序等等。在市场经济条件下,政府的主要职责就是弥补“市场失灵”,这也是公共财政的主要职能范围。◆

参考文献:

[1]阿瑟·奥肯.平等与效率 华夏出版社,1999.

[2]昆.经济学原理 三联书店,1999.

[3]尼古拉·阿克塞拉.经济政策原理:价值与技术 中国人民大学出版社,2001.

猜你喜欢

公共财政资源分配公平
不公平
公平对抗
怎样才公平
新研究揭示新冠疫情对资源分配的影响 精读
一种基于价格竞争的D2D通信资源分配算法
云环境下公平性优化的资源分配方法
公平比较
法律结构变迁与现代公共财政模式建构
图 表
OFDMA系统中容量最大化的资源分配算法