细化国债功能

王雅龄

30亿元3年期新疆地方债招标，这是应对国际金融危机拉动内需积极财政政策的第一笔地方债。中央财政代发代偿的地方债，风险等级趋近于国债，融资成本不会超过2％，这么便宜的一大笔钱，将作为国债配套资金，用于新疆部分地区的学校和医院房舍修缮、乡村公路建设、喀什老城区改造等项目。

鉴于三年期居民储蓄利率3.33％，可以说新疆财政即使到政策性金融机构贷款恐怕利率也要4％，而地方债融资成本降低了一半，省出来至少6000万元的支出，一个百分点就是3000万元。对于地方财政来说，地方债是一条更便利、更合规、且可持续的资金来源通道，地方债虽然应急而出却不是应急措施，而是我们一直不敢尝试的一种先进的长效机制，这种机制一旦显露出“真功夫”，就会被资本市场和财政管理部门欣然接纳。

地方债纳入地方政府预算，意味着当地人大将对这笔债务收入进行直接监督，而此前地方政府筹集建设资金的渠道大部分都在预算外，很多情况下资金往来不规范，使用和管理也不尽如人意，贪腐案件时有发生。地方债出场，地方财政的建设资金使用效率将大幅提高，比拿掉几个“交通厅长”更有利于制度建设，更有进步意义。基础设施的特点是使用期较长、难以转移，一条公路裂没裂缝瞒得了北京的财政部国库司，但瞒不了当地本级人大。近年来各级人大代表的专业素质不断提高，其中不乏经验丰富的经济管理和财政管理专门人才乃至财政学专家，偷工减料的豆腐渣工程该彻底整治了，不然子孙后代还债的时候要“鞭尸”的。

有了名正言顺的地方债，之前通过发改委企业债渠道发行的准市政债将更加安全。准市政债的资金用途基本都是具体的特定的基础设施和基础产业建设项目，假如此前的项目出现概算失误或者工程建设中发生不可抗力导致的意外支出，没有设定具体的单一目标的地方债很容易弥补建设中的资金缺口，不至于延误工程进度或损害工程质量。可以说准市政债终于等到了后备援军。美国市政债市场是由一般责任债为主逐步发展到项目收益债为主，而中国市政债由项目收益债打先锋一般责任债跟进，似乎条条大路通罗马，美国也有不免税的项目收益债。如果经济资源的配置效率是各国政府的一个共同目标，那么右边的向左走、左边的向右走也就顺理成章了。

地方债由中央财政代发代偿不仅与政体有关，而且是一种风险内部化的制度安排。即使地方政府到期遇到资金不足的问题，中央财政垫付一下或者做一笔专项转移支付就解决了，资本市场投资人不会受损失。中央财政与地方财政之间的关系，取决于一个国家的政体，联邦制下中央政府和地方政府并非一体，没有上下级关系，各收各的税、各发各的债，财政援助必须两厢情愿，非联邦制就不同了，可以“父债子偿”也可以“父偿子债”。比如日本的市政债虽然不是由中央财政代理，但是日本政府也是单一制政府，地方政府债务到期不能支付的话中央政府无条件代偿，当然财政接管、裁员降薪、处罚问责就同时跟着下去了。中国未来的地方债如何发展，地方财政的债务收入管理权限如何设置，就看今年这2000亿元绩效如何了。

地方债的前景应该是十分乐观的。十年前的积极财政，我们搞了很多举世瞩目的国家经济战略性大工程，比如西气东输等，成就斐然。今天的积极财政，将更多地投资于诸如乡村道路、旧城改造、校舍修缮等惠及千家万户、遍及南北各地的小工程，再由中央财政集中统一拨付建设资金显然是不经济的。国债功能的细化是地方债发展的必然。地方债不仅能够优化国债负担率等国债管理指标，有利于主权信用评级，而且可以提高国债资金使用效率。比如我们曾经讨论过的农村沼气项目，地质条件、风俗民情、东西区别、南北差异，怎么可能是拨一笔钱就解决的事情，那需要一个稳定的融资平台和地方基层政府持之以恒的努力才能见到实效。类似于沼气项目这样的工程，最需要地方债这样的长效机制。地方债这个融资渠道通畅之后，这样的资金池也将惠及中国的普通百姓，在此基础上，商业银行和信用社等营利性金融机构也会更愿意贷款给这些受到基金支持的项目，因为解决了信息不对称问题之后，他们贷款才安心。