政府与农村市场中介组织间关系的比较分析

纪良纲　李柱石

摘 要：我国农村市场中介组织是农村经济发展的内生需求与政府这一外生因素共同作用的结果，政府在农村市场中介组织产生与发展中起着重要作用。我国政府应根据农村市场中介组织的不同发展阶段和不同产业间的关系制定出相应的促使两者和谐发展的新政策。

关键词：政府；农村市场；中介组织

中图分类号：F713.582 文献标识码： Ａ 文章编号：１００３－３８９０（２００9）04－００05-05

一、不同国家和地区政府与农村市场中介组织间关系的比较

由于各国的国情和农业发展道路不同，各国农村市场中介组织的发展模式也有很大区别，总结起来主要有日韩模式、欧洲模式、美加模式，三者分别以日本、法国、美国为主要代表。纵观世界上这些农村市场中介组织发展比较典型的发达国家，政府无疑在农村市场中介组织的发展过程中起到了不可替代的作用。下面就三种模式的主要代表国家的政府与农村市场中介组织的关系作简要阐述。

（一）日本政府：使农协具有较强官办色彩

日本的农村市场中介组织主要是农协，日本农协是根据1947年颁布施行的《农业协同组合法》建立起来的农民互助合作组织。经过战后几十年的发展，日本农协已经形成从基层农协，到都、道、府、县农协，以至全国农协的三级组织系统。日本农协是半官半民的组织，而不是完全的集体或民办组织，具体而言，它具有二重性：既是农民为保护自身利益而自发建立的群众机构，又是日本政府借以推行农业政策的中介机构。日本农协对政府存在很大的依赖性，有着较强的官办色彩，具有浓厚的作为国家实施农业政策的一个辅助机构的性质，这一点表现在多个方面：从政府与农协的地位上来说，1947年的《农业协同组合法》规定政府机构凌驾于农协之上，并对农协有监督和检查的权力；从农协的业务范围上来说，农协的很多业务是执行政府的任务，例如政府的支农贷款的发放、自主米的流通和自主米收购资金的管理；从农协的资金来源上来说，政府的资金支持是一个很重要的部分，《农业协同组合法》明确规定，政府在每年的年度预算中，应当给予农协以中央事业经费补助。日本政府对农协给予了大量财政支持并进行了直接干预，这种状况一直延续至今。

（二）法国政府：给予农业行会强有力的资金支持

法国的农业行会成立于1924年，其成员来自各行各业，会员通过选举产生，任期为6年。行会中设有农业和发展公司（SUAD）、省级畜牧组织（EDE）、土地管理部门和职业培训机构，农业行会的常务大会APCA是国家的特定对话人。2004年，法国有各类农业行会3 500多个，全国40.6万个农户中90%为中介组织成员，农业行会在法国农业和食品业领域占据举足轻重的地位。①法国政府对农业行会在税收、财政等方面都提供了有力的支持。在20世纪60年代，法国政府通过了《农业指导法》，将国家对农业的扶持资金大部分用于扶持农业行会，以鼓励农民通过农业行会联合起来。目前，为了扶持农业行会的发展，法国政府对于中介组织购买农产品加工和农业机械设备，给予一定比例的资金扶持。

（三）美国政府：着力为农业合作社的发展培育良好的外部环境

美国政府着力为本国农业合作社的发展培育良好的外部环境，在本国农业合作社的发展过程中发挥着重要作用。美国农业合作社有着良好的发展环境，美国州政府和联邦政府在农业合作社的发展上一直扮演着非常重要的角色。例如确立农业合作社的合法地位、政府增加农业合作社的教育力度等。在美国，农业合作社具有不同于其他私营公司的地位，美国政府对其规模没有设置限制，并鼓励农业合作社以联合的力量保护自己的合法权益，这种联合不受反托拉斯法的约束。在农业合作社经营发生困难时，政府给予直接的保护，给予农业合作社各种形式的直接或间接援助。美国政府努力通过出售开发乡村现有资源，同时帮助农业合作社有效提高服务和经营水平。美国政府也在使公众更深入地理解农业合作社的运作方式与运作规律，以及如何使公众和社会各界团体更加注重农村发展、关心农民利益等方面发挥了重要作用。虽然美国政府与本国农业合作社关系密切，但美国的农业合作社基本上是独立自主的组织，虽然政府也对其进行扶持，但农业合作社对政府不存在依赖关系，美国的农业合作社管理局是一个研究和为农业合作社服务的机构而不是一个管理机构。

不仅发达国家的政府建立了较为完善的农村市场中介组织支持系统，在许多发展中国家，政府也加大了对农村市场中介组织的支持力度。许多发展中国家通过中介组织立法明确规定农村市场中介组织可以减免税收，可以从国家获得低息贷款。如泰国就曾规定，非农村市场中介组织成员银行贷款年息15%~16%，而农村市场中介组织从国家合作社发展局、农业合作银行贷款年息分别为6%和9%，转贷给组织成员年息为12.5%②。正是农村市场中介组织合法地位的确立和各项优惠政策的实施，促进了国外农村市场中介组织的稳固和发展。

二、不同发展阶段我国政府与农村市场中介组织间关系的比较

在农村市场中介组织的发展过程中，随着市场经济体制的不断完善以及政府职能的转变，政府在农村市场中介组织的发展过程中的作用也在不断探索之中。与我国农村市场中介组织的发展轨迹相对应，在改革开放之后，伴随着农村市场中介组织发展的四个阶段，政府与农村市场中介组织之间的关系模式大体也经历了四个发展阶段并日臻完善。

（一）农村市场中介组织萌芽，尚未引起各级政府足够重视（1978-1984年）

在改革开放初期，农村一些地区开始推行家庭联产承包责任制，农户家庭获得了经营自主权，在家庭分散经营过程中农民迫切要求学习和掌握现代农业科学技术。在这种需求诱导下，农村市场中介组织开始在一些地方出现。这一阶段是农村市场中介组织的萌发阶段，该阶段的农村市场中介组织存在着涉及领域狭窄、层次低以及成员与中介组织之间的“松散型”关系等问题。在20世纪80年代初期，国务院、工商行政管理局、供销合作总社等出台了一些文件和措施，有效地促进了农产品流通领域的改革进度，从而为农村市场中介组织的成长提供了制度保证。由于这一时期我国农村市场中介组织的发展尚处于摸索阶段，所以政府指导农村市场中介组织发展的许多政策仅仅停留在宏观层面，各级地方政府尚未发挥促进农村市场中介组织发展的作用。

（二）政府开始重视，农村市场中介组织快速发展（1985-1990年）

随着经济体制改革的不断深入，农产品商品率不断提高，农民对于技术、信息的需求更加强烈，农村市场中介组织开始快速发展。这一时期政府已认识到农村市场中介组织的巨大作用，各级政府开始重视农村市场中介组织的发展并出台了一系列政策文件，有效地促进了农村市场中介组织的快速发展。

1985年以后，党中央、国务院逐步改革农村统购统销制度，形成了以市场调节为主的农产品流通体制，农村经济逐步面向市场。在这种背景下，我国的农村市场中介组织进入了新的发展时期，其制度安排开始逐步完善。1986年，中共中央1号文件明确指出，“近几年出现了一批按产品或行业建立的服务组织，应当认真总结经验，逐步完善。各地可选择若干商品集中产区……按照农民的要求，提供良种、技术、加工、贮运、销售等系列化服务。通过服务逐步发展专业性的合作组织。”根据中央的指示精神，1986年1月，国家科委、中国科协联合提出把支持、推动农村市场中介组织的发展和提高作为农村科普工作的重要内容。l987年下半年，由国务院农村发展研究中心、农牧渔业部、商业部和中国科协组成的农村专业技术研究会联合调查组赴四川、山东、广东进行调研，并于年底召开全国农村专业技术协会理论研讨会。1989年，国务院78号文件对发展农村市场中介组织给予了充分肯定。1990年，国家科委出台《农业技术经济服务合作协会示范章程》，并在青海等省进行试点和推广。据农业部统计，到1990年全国农村各类市场中介组织达123.1万个。其中，生产经营型74万个，占总数的60%；服务型41.4万个，占33.6%；专业技术协会7.7万个，占6.3%③。

（三）政府高度重视，农村市场中介组织逐步规范（1991-1998年）

本阶段政府开始高度重视农业在国民经济的基础作用，并加大了对于农业发展有重要作用的农村市场中介组织的扶持力度。在这一时期政府在促进农村市场中介组织的规范发展方面起了重要作用，主要通过加强政策支持、发挥部门作用、组织试点和制定示范章程来推进农村市场中介组织的发展。

1991年，国务院发布《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》，将农村专业技术协会、专业合作社作为农业社会化服务的形式之一，并要求各级政府给予支持，保护他们的合法权益。1993年，国务院明确农业部作为指导和扶持农村市场中介组织的行政主管部门。1994年1月，农业部和国家科委联合下发了《关于加强对农民专业协会指导和扶持工作的通知》，要求各地为农村市场中介组织的发展创造一个良好的外部环境。1994年，中共中央4号文件强调指出，要“抓紧制定《农民专业协会示范章程》，引导农民专业协会真正办成‘民办、民管、民受益的新型经济组织”。不久，农业部与有关部门协作起草了《农民专业协会示范章程》。此后，根据国务院指示，农业部会同有关部门开始进行农村市场中介组织的立法和管理试点，确定陕西、山西为借鉴日本农协经验的试点省，安徽为农村市场中介组织示范章程的试点省。黑龙江、四川等省还结合农业支持项目，开展了农村市场中介组织的试点工作。试点工作推动了农村市场中介组织的发展，据农业部经营管理司统计，截至1998年底，农村有各类农村市场中介组织148万多个，其中种植业占63.1%，养殖业占14.4%，加工运输业占6.1%，其他行业占16.4%。全国有跨县的农村市场中介组织5 240个，跨乡的农村市场中介组织8 140个④。

（四）政府政策体系逐步完善，农村市场中介组织进一步规范（1999-至今）

在这一时期，各级政府大多采取鼓励政策，并有效地促进了农村市场中介组织的发展，政府与农村市场中介组织的关系更加紧密，政府扶持农村市场中介组织发展的政策体系逐步完善并得到进一步规范。

2001年11月，我国正式加入WTO，为解决“三农”问题、实现全面小康、帮助农民应对加入WTO带来的挑战等，政府在这一时期进一步明确了发展农村市场中介组织的思路和措施，即立法规范、政策支持、示范引导、财政扶持。2002年11月，农业部在全国确立了100个农村市场中介组织试点单位和6个地市级农村市场中介组织综合试点单位；2003年又将浙江省作为农村市场中介组织建设试点省。2003年党的十六届三中全会《决定》明确指出，“支持农民按照自愿、民主的原则，发展多种形式的农村专业合作组织”。2005年，农业部围绕11个优势农产品区域、35种主导产品，在北京、吉林、浙江、安徽、湖北、湖南、山东、河南、陕西、宁夏、四川和青岛等12个省市开展农村市场中介组织的示范建设，确立示范项目143个。与此同时，地方各级政府高度重视和支持农村市场中介组织的发展，出台了相应的制度、措施，目前全国已有25个省（区、市）制定、出台了加快农村市场中介组织发展的政策意见。2007年7月1日实施的《农民专业合作社法》，把党的政策上升为法律，为农村市场中介组织的发展进一步创造了良好的制度环境，标志着农村市场中介组织进入了依法发展的新阶段。

三、不同产业间我国政府与农村市场中介组织间关系的比较

我国多数农村市场中介组织是以一种农产品为纽带为农民提供服务，经营服务内容有很强的专业性。从产业分布看，涉及经济作物的种植业和养殖业的农村市场中介组织居多，其中多以市场化、专业化程度较高的蔬菜、水果、花卉等经济作物及家禽和水产品等养殖业为主要服务对象，围绕这些产品或产业开展技术、信息服务和农资供应、产品销售等经营服务活动。但是，与以粮食为代表的许多基础性、战略性农产品相关的农村市场中介组织却发展缓慢，虽然进入2007年后，市场上玉米、稻谷、小麦的收购价格有了大幅度的上涨，政府也提高了粮食补贴的数额，但这些都不足以推动这一类价格弹性比较小、市场相对稳定的农产品较好地发展与自身相关的中介组织，享受农村市场中介组织提供的服务。通过以上这些种类的农产品我们可以看出，当前政府主要鼓励发展与一些价格弹性比较高、利润获取空间比较大的农产品相关的农村市场中介组织，使之成为农业产业化发展的有效组织载体。产生以上状况的原因主要体现在以下两个方面：

一方面，发展此类农村市场中介组织与经济作物、养殖业自身专业化程度比较高的特性密切相关。经济作物和养殖业在经济效益上比粮食生产要大得多，两者是农业生产采取多种经营战略的重要手段，在农业经济中处于举足轻重的地位，其经营效果也是影响农业生产经济效果的重要因素。在我国当前人多地少的国情下，发展利润率较高的经济作物和养殖业是提高农民收入与农业经济效益的重要途径。此外，经济作物与养殖业本身的专业化较粮食作物要高，其发展迫切需要具备专业性水平的农村市场中介组织的指导。我国农业发展虽然有很长的历史，但随着现代农业技术的进步，我国农业技术水平已经与高度组织化、规范化的现代农业有了很大差距，尤其体现在经济作物及养殖业这些本身专业性比较强的产业上。如何尽快缩小与国外先进农业水平之间的差距，提高我国农业的现代化水平，就成为摆在政府面前的重要课题，率先发展经济作物及养殖业的农村市场中介组织就成为解决这一课题的重要途径之一。

另一方面，发展与此类农产品相关的农村市场中介组织有利于调节市场的不平衡，有效增加农民的收入。农民增收问题是近几年来我国政府工作的重点，在市场经济条件下，农民在市场上处于弱势地位，经济作物及养殖业农户的市场利益经常受到损害，经济作物及养殖业市场价格弹性比较大，有较大利润空间，提高两者的收益有利于较快解决农民的增收问题。反观粮食等基础性农产品，由于自身市场价格弹性小，政府鉴于粮食战略性农产品的地位，也不可能完全放弃粮食管制，所以粮食市场运行比较平稳，粮农利润上升空间比较小。同时，随着我国市场经济体制的不断完善，政府不可能对市场进行过多干预，必须主要依靠市场自行调节。但是，农村市场中介组织作为沟通农户与市场之间的桥梁，可以依据国家有关产业政策，按照市场信息引导经济作物与养殖业农户有组织地进入市场，使一家一户小生产与千变万化的大市场进行了有效对接，在一定程度上和一定范围内解决了这些农户进入市场时的“买难”、“卖难”问题，减少了中间环节，节约了交易成本，也避免了市场波动造成的经济损失。同时，农村市场中介组织通过创办实体和为农户提供技术、购销、资金以及信息服务等途径，提高了农业集约化程度，也减少了农户在种植经济作物与发展养殖业时的盲目性，引导农民走上了致富的道路。由于农村市场中介组织本身对外追求经济效益，而对内则是以服务为宗旨，根据交易量返还的原则，将加工或销售增值部分的大部分利益返还给成员，增加了成员收入。农村市场中介组织带动成员增收幅度比一般农户普遍高出20%~50%。因此，与经济作物及养殖业相关的农村市场中介组织能够较快促进农民收入的增加，这与政府增加农民收入的工作目标有很强的一致性。

四、对我国政府与农村市场中介组织关系发展的几点思考

（一）政府应切实为农村市场中介组织的生存和发展创造良好的发展环境

政府要充分认识到扶持农村市场中介组织就是扶持农民和农业，有利于农民增收和“三农”问题的尽快解决，政府应该为农村市场中介组织的发展创造良好的政策环境。在建立农村市场中介组织之初要尊重农民的愿望，农村市场中介组织建立的基础是农民有加入并享受服务的愿望，政府切不可把农村市场中介组织的建立和发展作为政府部门的政绩，那样便会不顾农村市场中介组织的发展基础，而催生一批没有生命力的中介组织。具体来说，政府宜在农村市场中介组织立项、注册登记、用地、税收等环节给予优惠，营造宽松的发展环境。在农村市场中介组织筹建时，政府应指导农民准备材料、填写表格，帮助其拟定农村市场中介组织章程，使农民顺利领到农村市场中介组织营业执照。同时，认真贯彻落实对农村市场中介组织免收登记费、行政管理费等优惠政策，大力扶持、培育各类农村市场中介组织。

（二）充分认识基础性农产品的重要性，促进农村市场中介组织产业间均衡发展

2007年我国粮食连续第四年增产，但是值得重视的是我国粮食供求关系出现转折性变化，正由过去的供求总量基本平衡，向供求总量偏紧、品种结构矛盾日益突出转变。同时，当前存在的一些不确定因素，也不利于国内粮食市场的稳定，例如国际高粮价的继续推动、玉米等粮食加工需求的强劲以及近期频发的自然灾害等，都有可能对我国的粮食市场产生巨大影响。在这样的背景下，政府应该认识到，服务于粮食购销的农村市场中介组织是粮食购销市场化改革的必然产物，可以对农村粮食购销市场产生重大的影响。政府发展服务于粮食购销的农村市场中介组织，符合粮食购销市场化改革的大方向，不仅有利于方便农民售粮、增加农民收入，而且有利于民营粮食加工企业的产业化经营，同时也有利于国有粮食购销企业掌握粮源，增强政府宏观调控粮食市场的能力，确保社会粮食供求总量的基本平衡和粮食安全。政府应积极对其加以引导，不断加强培育和规范，并通过有效发挥其在搞活粮食流通中的积极作用，使粮食市场规范有序。

（三）充分借鉴日本农协的发展经验，促进政府与农村市场中介组织间职能作用的互补

我国农业发展的国情与日本有许多相似之处，从日本农协的发展状况中我们可以看出，作为在经济上与农民结成的利益共同体，农村市场中介组织在配合执行政府的农村政策方面发挥着重要作用。它通过参与政府有关政策法规制定成为农民的代表人，保护了农民的利益。农村市场中介组织通过技术指导、保护价收购、代理推销、利润返还等方式，增加了农户的收入，缩小了贫富差距，壮大了集体经济。在对社会服务和公共产品的提供上，农村市场中介组织不应该作为政府的附属物而存在，它们之间是一种彼此互补的合作关系。政府将大部分精力放在宏观经济管理和社会发展的总体协调这些宏观公共事务上，行使宏观的社会管理与服务职能，制定法律法规和产业政策，规范市场，进行基础设施建设，提供国防、外交等公共服务。而农村市场中介组织将农民组织起来，发挥自身灵活、专业、与农村基层联系紧密的特点，行使微观的社会管理与服务职能，提供专业技术及市场服务，致力于农民的自我管理，促进政府与农村社会之间的沟通和协调。政府不再是公共服务的垄断者，政府与农村市场中介组织共同分担农村社会公共事务，各行其职，满足农村社会的多元化需求。

注释：

①全国人大农业与农村委员会代表团：《法国农业合作社及对我国的启示》，《农村经营管理》，2005年第4期。

②潘劲：《国外农村合作社的发展》，《中国供销合作经济》，2000年第4期。

③魏道南，张晓山主编：《中国农村新型合作组织探析》，经济管理出版社，1998年版。

④《中国农村市场体系建设报告》，北京:市场建设司，2003年。

参考文献：

［1］纪良纲，王小平.市场中介组织与中小企业发展研究［M］.北京：中国物价出版社，2001.

［2］黄相辉，胡剑锋.国外农业行业协会的发展、组织制度及其启示［J］.农业经济问题，2002，（10）.

［3］夏英.政府扶持农民合作社的理论依据与政策要点［J］.农村经营管理，2004，（6）.

［4］辛敏.加大政府扶持力度，促进农民专业合作社健康发展［J］.中共伊犁州委党校学报，2007，（2）.

［5］何雨虹，付彤杰.论新时期我国农村合作经济组织发展中的政府作用［J］.四川行政学院学报，2006，（6）.

责任编辑：张增强

责任校对：王岩云

Comparative Analysis on Relationship between Government and the

Intermediary Organization of Rural Market

Ji Lianggang1, Li Zhushi2

（1. Headmaster Office, Hebei University of Economics and Business, Shijiazhuang 050061, China；

2. Business School, Hebei University of Economics and Business, Shijiazhuang 050061, China）

Abstract: The form of intermediary organization of rural market is the result affected commonly by the endogenous demand of rural economy developing and government, as the exogenous factor. China's government plays the important role in the form and development of the intermediary organization of rural market. So we should draw up new policies promoting the harmony development of government and the intermediary organization of rural market according to the different developing stage and industrial relation of the intermediary organization of rural market.

Key words: government; rural market； intermediary organization