科学发展观视野下政府绩效的科学评价与基本思路

刘树信

［摘要］政府绩效的高低已成为落实科学发展观的重要标志。与之相适应，构建科学完善的绩效评价体系，对政府的业绩和成就作出尽可能准确的考核评价，是政府管理面临的新课题。当前，全党正在按照党中央的要求掀起学习实践科学发展观的活动，这成为实现公共部门绩效评价科学化的成长动力。本文分析了政府部门绩效评价的发展趋势并提出建立科学的政府部门绩效评价体系的基本思路。

［关键词］科学发展观；政府绩效；科学评价

［中图分类号］D630．9 ［文献标识码］A［文章编号］1672－2426（2009）04－0051－03

广义的政府绩效，是指包括政府部门在内的所有公共部门的工作绩效；狭义的仅仅是指政府部门的工作绩效，也称为“政府业绩”。本文所分析的政府绩效，立足于狭义的角度，其可分为政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效等方面。政府部门的绩效评价，就是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的效果进行分析、比较、评价和测量。随着党中央科学发展观和正确政绩观的提出必然要求构建科学完善的政府绩效评价体系，进而实现政府绩效评价的科学化，成为当前各级政府学习实践科学发展观迫切需要解决与完善的重要课题。

一、政府绩效科学评价面临前所未有的成长机遇

1．党中央关于科学发展观和正确政绩观的提出，为推进政府绩效评价科学化指明了方向

党的十六届三中全会第一次提出了坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观，这是我国经济社会发展的战略指导思想的重大转变。党的十七大进一步指出：科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。并进而提出要“着力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制”。毫无疑问，正确的发展观要求必须有正确的政绩观，必须用全面、实践、群众的观点科学评价政绩，必须抓紧制定体现科学发展观和正确政绩观要求的干部实绩考核评价标准，由此建立健全政府部门绩效评价体系，这对学习实践科学发展观有极其重要的意义。

党中央科学发展观、政绩观的提出，更多的是代表了广大人民群众谋求又好又快发展的迫切愿望。当前，广大群众最大的愿望是发展致富，最迫切的需求是良好的发展质量，最反感的是政府部门的官僚、低效、不作为或乱作为。综观近些年来的现实，不少地方政府部门以及领导干部为了追求“政绩”，盲目攀比、不切实际地铺摊子、上项目；有的热衷于标新立异、贪大求奢和急功近利、做表面文章，等等。这些问题，不仅严重影响了经济社会的持续协调健康发展，更违反了政府所肩负的公共责任。因而，在一定意义上讲，绩效评价过程也就是各级领导按照科学发展观的要求，为人民服务、向人民负责、请人民评判、让人民满意的过程，从而推进我国政府绩效科学评价的步伐。

2．科学发展观的学习实践活动推动了地方政府绩效管理的实践探索，为政府绩效评价科学化提供了经验

虽然我国的政府部门绩效评价仍处于起步和探索阶段，但从党的十六大以来，不少地方政府审时度势，在绩效管理方面已经进行了积极有益的探索。如厦门市思明区政府与厦门大学合作，研究开发了《公共部门绩效评估管理系统》，通过计算机网络对区直22个部门进行评估考核，收到了明显效果。为此荣获“中国地方政府创新奖”。四川省成都市以建设“规范化服务型政府”为契机，实施“政府流程再造工程”，聘请专家学者优化服务流程，简化办事手续，缩短办事时限，提高公共部门绩效。该市工商、公安、卫生、新闻出版、农牧、酒类专卖六个部门的行政审批事项，全部按再造流程网上审批，在群众和公务人员之间筑起了反腐败的“防火墙”，行政审批办理时间缩短50％以上。较长时期以来，山西省运城市坚持实施“新效率工作法”，以“能量化的量化，不能量化的等级化”为要义，对党政办公系统的办文、办事、办会进行连续性的动态考核，大大提高了办事效率，塑造了责任政府、服务政府的良好形象。

3．世界各国对经济发展的质量以及政府部门责任的界定，为推进政府绩效评价科学化提供了新启迪

从20世纪70年代末开始，西方国家进行了一场以市场化为取向，旨在推行绩效管理和建立责任政府的政府改革运动，即“新公共管理运动”。英国政府从1979年的“雷纳评审改革”到1991年的“公民宪章”以及“竞争求质量”运动，历时20多年建立起了一整套政府再造计划。美国政府1973年颁布了“联邦政府生产率测定方案”，1993年国会通过的《政府绩效与结果法》和NPR的《戈尔报告》，规定“每个机构应该提交年度绩效规划和报告”，财政预算与政府部门绩效挂钩，将政府绩效评估实践推向了新的高潮。

1991的《世界银行发展报告》指出：“从最广泛的意义上讲，发展面临的挑战就是提高生活质量。尤其是世界上的各国，生活质量的改善通常需要收入的增加——但不仅如此，就像要改善生活质量本身的目的一样，它还包括改善教育状况，提高医疗卫生和营养水平，减少贫困，以及更清洁的环境、更均等的机会、更多的个人自由和更丰富的文化生活。”可见，讲求经济发展的质量实际上是界定了责任政府的核心责任。联合国《1996年人类发展报告》的主题，就是讨论增长与人类发展的联系。其中指出了五种有增长而无发展的情况：一是无工作的增长（JOBLESS GROWTH）。指经济增长未能制造出足够多的工作岗位，甚至恶化了就业形势。二是无声的生长（VOICELESS GROWTH）。指经济增长未能带来民众参与和管理公共事务、自由表达自己意见和观点的可能性。在很多国家，经济增长与政治专制紧密结合在一起。三是无情的增长（RUTHLESS GROWTH）。指经济增长导致了收入分配格局的恶化。财富的扩大带来了新的贫困阶级。四是无根的增长（ROOTLESS GROWTH）。指经济增长对文化的多样性造成的破坏，经济增长使得很多发展中国家失去了自己的文化家园和历史。五是无未来的增长（FUTURELESS GROWTH）。指经济增长对生产、资源和环境造成的破坏，严重影响了经济增长的可持续性。由此可见，世界各国越来越清醒地认识到，增长并不等于发展，对政府部门指导经济的增长也需要有评价标准的重大变革。由此也促进了我国政府绩效评价的科学化。

二、当前政府绩效评价的主要发展趋势

1．评价主体趋向多元化

评价主体单一化以及信息不对称，严重影响着绩效评价的社会认可程度。从当前实践来看，政府绩效评价的主体选择以下六类较为合适。一是同级党委、人大、政府、政协等综合评价主体。二是纪检、监察、综合治理委员会、政府效能投诉中心等否定评价主体。三是直接主管领导评价，也就是上级分管领导对具体分管单位或部门的评价。四是群众评价。2008年9月19日胡锦涛在全党深入学习实践科学发展观活动动员大会的讲话中强调：“必须紧紧依靠人民群众，做到谋划发展思路向人民群众问计，查找发展中的问题听人民群众意见，改进发展措施向人民群众请教，落实发展任务靠人民群众努力，衡量发展成效由人民群众评判”。五是自评主体，也就是评价对象对自身业务实际进行自评和报送。六是专业评价组织（包括大专院校、科研单位的专家学者）和新闻媒体的评价。通过完善多元的评价主体选择，在全社会形成“鱼缸效应”，即公共部门的活动就像鱼缸中的金鱼一样，时时刻刻都受到社会和大众的审视和评判。

2．评价的维度和指标趋向科学

党的十七大指出：“要按照中国特色社会主义事业总体布局，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，促进现代化建设各个环节、各个方面相协调”。由单一的经济建设为中心到“四个建设”相协调，要求政府部门绩效评价在维度上必须多元化，必须包括经济、效率和效益三个维度。经济侧重成本的节约程度，效率关注投入产出比，效益则着眼于行政产出带来的社会效果。由于三者都蕴含有质量的内容，质量即第四维度日渐成为评价的主流范畴。根据上述四个维度，我国政府部门绩效评估的内容主要体现在以下四个方面：一是政府部门业绩，主要表现政府部门为社会经济活动提供服务的数量和质量。二是公共部门的行政效率，反映的是行政机关和行政人员从事管理活动所取得的劳动成果、社会经济效益同所耗费的人力、物力、财力及时间之间的比例关系。三是政府部门效能，是指政府部门所生产的“产品”和向公众提供服务的水平。四是政府部门的成本，即政府部门的管理行为所占有和耗费的资源及程度。评价指标是评估的具体手段，是评价维度和内容的具体表现。评价指标可以因部门不同，设置普适性指标和个性指标。在评价考核指标选择上一般应把握好以下结合关系：①内部指标和外部指标相结合；②数量指标与质量指标相结合；③肯定性指标与否定性指标相结合；④技术性指标与民主性指标相结合；⑤支出指标与回收指标相结合；⑥客观指标与主观指标相结合；⑦工作指标与业绩指标相结合；⑧行政成本指标与业务成本指标相结合；⑨个体指标与团体指标相结合。

3．质量优位原则趋向明显

科学的政绩观在很大程度上表现为追求政府服务的质量。这里所说的质量，主要是通过调动所有社会成员的潜力，以最低的成本满足人民群众的要求，这就需要政府绩效评价从“效率优位”到“质量优位”的转变。这不仅表现为绩效评价中质量标准的增加，而且表现在政府部门中更加重视全面质量管理、持续性改进质量。当前已有不少政府部门将ISO9000质量认证体系引入了政府管理，一方面通过以质量指标为重点的绩效评价，在政府部门之间、公务人员之间形成你追我赶、争先创优的生动局面。另一方面，政府部门把以顾客为中心的竞争理念引入不同行业和部门的服务，以竞争提高政府工作效率。

4．评价方法手段趋向多学科综合化

政府绩效评价考核体现了当代公共管理综合性的发展趋势，需要多学科知识的综合运用。只有汇集管理学、经济学、数学、统计学、系统工程和计算机软件开发等相关领域知识，集中攻关，才能保证绩效评价体系的科学、完整、规范，才能确保绩效评价取得圆满成功。这其中有两点非常重要，一是充分运用数学原理，将公共部门绩效评价具体到人，量化到分。二是充分运用现代计算机网络进行评价考核。这是时代潮流，大势所趋。利用计算机评价计算，改变了以往手工测评计分的繁琐手段，有利于提高工作效率，减轻工作量，还可以最大程度排除一些人为因素在绩效评价考核中的干扰。

三、建立政府绩效评价科学体系的基本思路

1．以科学发展观为指导，建立符合以人为本原则的绩效评价体系

以人为本是科学发展观的核心它解决“为什么发展”的问题，应该是政府绩效评价的重要原则。为此，各级政府的绩效指标设计应主要包括反映以人为本的宏观效益指标和微观效益指标。宏观的效益指标包括：一是政府部门为经济又好又快发展提供服务的数量和质量，包括政府对经济发展的宏观调控状况、直接投资兴建的基础设施数量、颁布实施的维护经济秩序的法律法规、对主导产业的支持程度等。二是为广大人民群众提供公共服务的实现情况，包括是否充分就业、物价是否稳定、收支是否平衡、资源配置是否合理、人民财富是否增加、环境是否得到治理、科技教育是否发展、各种社会保障是否完善、贫富差距是否缩小等。三是财政政策的公平程度，如税收总收入、直接税、间接税、社会保险缴款占GDP的比重、员工的社会保障缴款占GDP的比重等指标。四是政府管理效益，包括税收总额占GDP的比重，政府支出占税收总额的比重，政府支出增长率与经济增长速度之比、人才吸引情况、外资企业投资总额等。五是政府管理社会效果，包括公民对社会公平和公正的满意度、资源与环境生态保护的相关指标、社会犯罪率与破案率、人民群众对人身、财产安全受到保护程度的满意度等等。

政府的微观效益指标主要包括：一是效益技术指标。包括产出质量指标，如差错率、准时率、合格率、优秀率。顾客满意度指标，如抱怨与投诉率、服务网点的分散程度和服务半径等。二是政府部门行为合理化水平指标。如公共决策是否科学、民主监督是否有效、是否廉洁、勤政、高效；政府能否将政策有效运用于经济；行政执法活动能否满足经济和社会发展要求。三是政府部门机关效能指标。包括是否有合理而完善的制度，如岗位责任制、首长责任制、服务承诺制、限时办结制、同岗代替制、联合办公制、效能考评制和失职、渎职追究制等；能否依法行政；是否推行政务公开；是否公示机关各部门的职责、权限、审批程序、时限、承办人姓名和审批结果等；能否提高办事效率，用科技手段提高办公自动化的程度等等。

2．坚持内部评价与外部评价相结合，变单一评价主体为多元评价主体

政府绩效评价应接受多种主体的评价，形成多层次、多元化政府绩效评价体系。要建立包括政府组织、社会公众、专业机构在内的多重评价主体。应借鉴国外的经验，建立专门的社会评价组织，鼓励有关专家学者对各级政府绩效进行科学的诊断和评价；同时深入开展公民评议活动，将管理和服务对象纳入评估体系。以人为本是科学发展观、政绩观的核心，服务和公民至上是现代政府的基本管理理念。在政府组织日趋互动和开放的形势下，建立公共部门多元化的绩效评价体系，特别是引入外部的评价主体，就是为了确保政府部门把为人民服务的责任落在实处。

3．总结实践经验，推进政府绩效评价的制度化和法制化

我们的政府是人民的政府，履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的主要职能，其根本目的是满足人民群众日益增长的物质文化需要，为人民提供优质的公共产品和公共服务。而绩效评价则是衡量政府公共服务是否满足公众需求的重要手段和尺度。也就是说，政府对公民负有公共责任，政府的支出必须获得人民的同意并且按正当程序支出，公共资源必须有效率地利用并达到预期的效果。要落实这些公共责任，就必须要从贯彻落实科学发展观的高度，认真总结各地近年来开展的“目标管理”、“行政提速”、“效能建设”、“行风评议”、“民主评议”、“万人评政府”、“决策听证会”等实践经验，加强政策研究和宏观指导，及时研究和制定相关的法律和法规，指导各地更好地进行政府绩效评价的实践探索，鼓励地方政府大胆探索政府绩效管理和考评的新模式，总结经验，加强交流学习。同时加强政府绩效评价的理论研究，对国内外政府绩效评价与考核的理论和实践成果进行系统的总结，用理论创新带动实践发展。

责任编辑 侯 琦