新闻发布：阳光政府与透明权力的制度之变

纪忠慧

刚刚结束的全国“两会”的新闻发布会一直是国内外媒体的焦点，大会新闻中心举行的记者招待会场场火爆，不少地方政府负责人也在会议期间精心组织安排各种新闻发布活动，引来各路媒体记者的青睐。作为一项惯例和制度建设，政府新闻发布在中国的语境下承载了执政能力、信息公开和政治文明等宏大叙事话语，从新闻发布会和记者招待会的缘起、制度建设的推进以及近些年来的实践进展中，可以看出转型中国新闻发布理念的变迁与政治文明的渗透和共进。

新闻发布实践的突进

新闻发布会和记者招待会不同于授权媒体独家发布新闻的根本之处，在于议题的开放性和媒体的自主性。在中国，新闻发布会和记者招待会的全面提速并产生广泛的社会影响，始于2003年4月下旬的“非典”疫情发布。纵观2003年以来的6年历程，新闻发布实践的突进已经成为政府权力在阳光下运行的重要途径和表征。据新华网报道，我国去年新闻发布数量创历史之最。国务院新闻办公室主任王晨表示，2008年，国务院新闻办公室、中央各部门和各省区市人民政府三个层次举办的新闻发布会的总数已达1587场，这其中还不包括奥运期间举办的300多场。

通过新闻发布会将政策主张以及相关资讯告知媒体和公众，是现代政府施政的通行做法，符合国际惯例，但最初的新闻发布会主要是为了满足宣传的需要。早在1912年，民国临时政府国务院于前陆军贵胄学堂内特设“新闻记者招待所”，是年5月18日，总理唐绍仪与应邀到会的20多位记者进行了2小时的会谈，被认为是“我国记者招待会的滥觞”[1]。

新中国成立前，南京国民党政府举办过不定期的新闻发布会，中共方面以周恩来在国统区举行的记者招待会影响最大，总是吸引众多的中外记者。抗战胜利后，参加国共和谈的中共代表团在南京梅园新村建立了新闻发言人制度，廖承志、王炳南、范长江和梅益等成为中国共产党最早的一批新闻发言人。新中国成立初期，以周恩来总理为首的中国代表团于1954年参加日内瓦国际会议期间，举行了6次记者招待会，扩大了新中国在国际舞台上的影响。1965年国庆16周年之际，时任外交部长的陈毅元帅召开记者招待会，向全世界传达了中国的强硬外交政策，其刚正不阿的性格和幽默爽朗的语言风格成为美谈。总体上，这一时期的新闻发布会和记者招待会数量不多，内容和议题大多围绕外交政策和国际关系，旨在维护和服务于新中国的国家利益。

十年“文革”期间，来华访问的个别外国首脑在华举行过记者招待会，我国政府没有自主召开过新闻发布会。改革开放后的1980年，关于“渤海二号”沉船事故和审判“四人帮”的两场新闻发布会给这一年的中国留下深刻记忆，标志着新闻发布会从外宣拓展到国内事务，成为公众了解国家政治生活的重要平台。1983年6月，六届全国人大一次会议和全国政协六届一次会议共同举办了新闻发布会，开启了“两会”新闻发布制度。1987年3月，六届全国人大五次会议期间举行的8次记者招待会，使全国观众第一次从电视新闻实况录像中切身感受到了新闻发布会的全部内容。这一时期，“两会”新闻发布会和记者招待会成为政务公开和权力透明的第一扇窗口。

到本世纪初，不仅“两会”新闻发布活动早已形成惯例，而且中央国家机关以及各人民团体对新闻发布会和记者招待会的运用也日趋娴熟。2008年的抗震救灾和奥运会期间，中国政府经受住了信息公开的考验，自信而开放的中国形象在政府新闻发布活动中逐步树立起来。然而，正如有学者所指出的，“我国的新闻发布制度虽然取得很大进步，但还处在起步阶段，有许多问题需要解决，特别需要在制度上进一步完善。”[2]事实上，新闻发布实践的突进并非一帆风顺，2003年“非典”疫情蔓延过程中的媒体失语在本质上是新闻发布制度保障的缺位。显然，无论是过去还是现在，新闻发布活动的普及与成熟不能不依赖于制度的建立与完善。

新闻发布的制度保障

20世纪80年代，“两会”新闻发布活动成为我国政府信息公开的最初动力。这一时期，西方社会在“二战”以后出现的公众知情权的概念被引入中国。1985年，彭真委员长指出，对于重大案件不仅要让人民知道审议结果，还要让他们知道审议过程。这是中国化的公众知情权的最早表述。1987年，党的十三大报告中指出，提高领导机关的开放程度，重大情况要让人民知道，重大问题要经人民讨论，要通过各种现代化的新闻和宣传工具，增强对政务和党务活动的透明度。至此，中国政府的新闻发布进入了信息公开的制度建设阶段。

另一方面，为加强对外宣传和舆论引导，中央宣传部、中央对外宣传小组和新华社于1987年7月联合发出《改进新闻报道若干问题的意见》，国务院会议可以公开报道重要决定，由国务院新闻发言人定期举行中外记者招待会或新闻发布会，围绕一个时期的重大事件和群众关心的问题发布新闻并回答记者提问。1988年，中央办公厅转发《新闻改革座谈会纪要》指出，对中央举行的一些重要会议和做出的一些决定，过去新闻媒体对内对外大多只发简报，外界往往猜测纷纭，有的外国新闻机构则捕风捉影，甚至歪曲报道，建议中央政治局和国务院会议消息的发布工作要制度化，定期举行新闻发布会和记者招待会。

显然，中国政府新闻发布制度的建立，从一开始就是出于改变执政方式的需要，并在中央高层的重视和部署下展开，这与西方社会的政府新闻发布制度源于媒体与政府的博弈完全不同。在这个意义上，我国政府新闻发布制度的建立，一方面因应了信息公开的时代要求，部分满足了公众知情权；另一方面也理所当然地成为党和政府宣传工作的有机组成部分。

2003年“非典”疫情中的信息失灵，让人们再次把公众知情权和新闻发布制度联系起来。事实证明，要使新闻发布的多种职能得以平衡和充分的实现，必须不断完善新闻发布制度，“这套制度是社会体制和机制的重要组成部分，不是新闻发布机构本身能建立起来的。”[3]在这个意义上，2007年11月1日开始实施的《突发事件应对法》和2008年5月1日生效的《政府信息公开条例》无疑是规范和保障新闻发布质量的制度推手。在这两个制度范本中，《突发事件应对法》把我国近年来突发公共事件新闻发布的重大进步上升为法律，明确指出政府在应急管理中的责任包括“公开应急管理信息，保证公众知情权”，当国家发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果；及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告……《政府信息公开条例》将政府新闻发布的范围和新闻媒体公开报道的界限作了明确的界定，为提高新闻发布的透明度提供了可操作的框架。

从1999年中国社科院成立专门机构开始研究政府信息公开立法问题，到2008年5月1日《政府信息公开条例》开始实施，时间跨度长达9年。新闻发布的制度保障与完善不仅需要巨大的耐心，更需要巨大的智慧和勇气。可以预言，政府新闻发布的未来方向，必将沿着“公开是原则，不公开是例外”的路径，为落实公众知情权和阳光政府的制度之变提供更广阔的信息空间。显然，随着新闻发布实践的突进和制度保障的跟进，新闻发布理念必将面临不断更新的考验，成为依法行政、充分发挥政府信息服务作用的精神动力。

新闻发布理念的更新

全国“两会”新闻发布会和记者招待会受到公众的好评与期待的重要原因之一，是记者独立发问的机会向中外媒体开放，出席会议的领导人不回避问题，侃侃而谈，在诚恳而睿智的问答中透露出自信和智慧，极大地满足了公众了解国家政治生活和公共事务的信息饥渴。

20世纪80年代我国新闻发布会重新起步之初，回答记者提问环节很少安排，多数官员还不习惯于新闻发布的双向交流。有的新闻发布会虽然安排了记者提问，但议题过于狭窄，不仅信息量有限，而且显得僵硬，常常难以达到传受协同的效果。抚今追昔，这是一个习焉不察的渐变过程，其中映射着新闻发布理念与政治文明进程的渗透和共进。

在传统的新闻发布理念下，政府不仅是信息的拥有者，还是媒体报道的最后决策者，授权中央媒体发布新闻以形成政府议程对媒体议程和公众议程的“强制”有几分必然的逻辑。同时，媒体自身也因为长期强调单一的“喉舌”功能，习惯于遵奉上级指示，进行命题式的采访和写作。随着新闻发布实践的有序展开，传统理念的滞后性已然无法适应变化着的媒介生态环境。因此，借鉴西方政府公关的理念以改变传统新闻发布的僵硬呆板，成为近些年来政府新闻发布的一大亮点。

新闻发布会不仅要向更多的中外媒体开放，而且要针对媒体的性质和偏好，提供不同版本、详略得当的新闻稿或背景资料，以使媒体记者能够在最短的时间找到自己感兴趣的新闻点，发出真实全面的报道。为此，善待媒体记者以及对问题的细节进行未雨绸缪式的精心准备是必不可少的。答记者问的领导人心中有数，有问必答，以平等交流的态度告知政府掌握的信息，成为塑造政府形象的最佳时机。1998年3月19日，九届全国人大一次会议举行记者招待会，新当选的国务院总理朱镕基和几位副总理与中外记者见面，中央电视台进行了现场直播报道。这次记者招待会不仅使人分享了大国总理的智慧，而且对中国政府的开放与自信有了更多的认同。同时，电视直播报道把亿万观众带入“天涯共此时”的参与感和期待感，形成场外公众与场内媒体和政府的三方互动。

今年“两会”前夕，温家宝总理与网民在线交流，中国政府网、新华网和人民网同步进行了现场直播。从中外媒体报道来看，“网民问政”正在成为本届政府的流行词汇。这使人不禁联想起2006年的“两会”记者招待会上，温总理在记者提问前首先对网民说话，人们惊喜地发现，总书记和总理不仅上网，而且通过网络倾听民意，这为树立国家领导人亲民政府形象加了不少分数。应该说，新一届中央政府在推动新闻发布理念的转变上身体力行，有不少经验值得总结。

新闻发言人的职业化

今年“两会”发言人本身就是媒体感兴趣的热点，有媒体报道说，发言人给人的印象一向严肃，但本届全国人大会议发言人李肇星和全国政协会议发言人赵启正却以风趣的态度颠覆了新闻发言人的形象，受到媒体记者的欢迎和好评。

优秀的新闻发言人需要具备很高的综合素质，既要具备广博的知识，内知国情，外知世界，又要站稳政治立场，维护国家和公共利益，还应熟悉新闻媒体的运作规律，善于用生动准确的语言回答记者的问题，等等。显然，好的新闻发言人不是一朝一夕就能产生的。我国政府新闻发言人制度设立于1983年，当年4月，中国记协宣布我国建立新闻发言人制度。同年11月，由中央工作外宣领导小组牵头制定的《新闻发言人工作条例》出台。

新闻发言人最初是为了满足对外宣传的需要。随着我国民主政治的发展和媒介环境的变化，政府新闻发言人从最初只局限于中央一级，发展到国务院新闻办、国务院各部委和省级政府三个层次。2003年以来，国务院新闻办公室在清华大学国际传播中心的协助下，举办了多期全国新闻发言人培训班，此后，又与各省、自治区和直辖市联合办班，参加培训的学员已扩大到省区市所属的委办局的新闻发言人。

新闻发言人不一定非要具备哪一种专业知识背景不可，但职业化应该是今后的方向。所谓新闻发言人的职业化，指的是从事新闻发言人工作的人应该具备一套共享的职业理念，并按照大体一致的职业标准为维护国家和公共利益服务。比如，新闻发言人面对媒体要讲真话，借用赵启正接受中国网记者访谈时的话来说，新闻发言人不实事求是回答站不住脚。当然，新闻发言人讲真话应以法律法规为基准，对《突发事件应对法》、国家《保密法》和《政府信息公开条例》都要稔熟于心。现在的问题是，很多新闻发言人对这一职业特性还不够了解，致使记者很难采访或难以得到满意的回答，无形中成为信息公开的一道门槛。

政府新闻发言人一肩挑两头，是联系政府和媒体的纽带和桥梁。为此，国务院新闻办公室提出新闻发言人“在任何时候都要面对媒体”，这是一项很高的要求，但同时也是新闻发言人职业化的基本内涵之一。新闻发言人每天都要处于倚马可待的状态，时刻关注和搜集相关信息，必要时还要参与各种会议，了解决策过程。显然，新闻发言人的工作强度很高，如果没有高度的敬业精神、过硬的心理和身体素质，就很难做好这项工作。

当然，职业化并不妨碍新闻发言人个性的张扬。事实上，端庄的仪表、得体的谈吐，都会提高新闻发言人的亲和力，为新闻发布工作增色不少。从国外情形看，好的新闻发言人往往个性鲜明，成为媒体和公众喜爱的对象。由于我国新闻发言人制度的起步时间不长，很多问题都处于探索阶段，新闻发言人的职业化还是个新课题。

注释：

[1]蓝鸿文：《我国记者招待会的由来》，《新闻战线》2005年第04期。

[2][3]刘建明：《新闻发布概论》，清华大学出版社，2006年版。

(作者为国际关系学院文化与传播系副教授)