服务型政府监督机制构建的新视角

齐冬梅

摘 要：目前传统政府监督机制与服务型政府职能的不适应，是影响服务型政府职能转换的一个突出问题。依靠传统方式与人工手段，对现有政府监督机制进行修补，难以建立起符合服务型政府职能要求的监督机制，而借助现代科学技术手段，通过实施电子政务，对政府监督机制进行重构，是构建服务型政府监督机制的有效途径。

关键词：政府监督；电子政务

中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2009）04-0080-03

传统政府监督机制与服务型政府职能的不适应，已经成为影响政府职能转换的突出问题。利用传统手段对现有监督体制进行修补，难以从根本上解决目前政府监督机制存在的问题，而采用现代信息技术对政府监督机制的重构，则可以借助于现代科学技术手段，突破现有政府体制框架和运行方式的制约，建立起符合服务型政府职能特点的监督机制。

一、政府监督体制与政府职能的不适应

目前的政府监督机制是管理型政府的产物，其监督主体的监督效能、方式和手段与服务型政府的职能特点不相适应，难以达到确保政府有效行使权力、履行职责、保障社会公众利益不受侵害的要求，这种不适应主要表现在以下几个方面：

（一）主体监督渠道不畅

缺乏社会公众进行政府监督的直接渠道与途径，是目前政府监督机制存在的一个突出问题。服务型政府的重要责任与核心职能是公共服务，社会的公共需求是政府存在的原因，政府只有通过提供充足优质的公共服务，才能证明自己的合法性。政府的权力来源于人民的公意达成和公意授权，其功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威，承担起公共服务的社会责任，所以，社会公众是服务型政府的基本监督主体，政府的一切施政措施及其工作人员的一切行为是否以民意为依据，是否对民意负责，必须接受社会公众的直接监督。然而，在现有监督机制中，由于缺乏社会公众进行直接监督的渠道与途径，主体监督的作用难以充分发挥。目前社会公众的监督权主要由人民代表代为行使，但是这种方式难以直接地、全面地反映公民的意见。

首先，人民与代表之间缺乏沟通。由于社会公众与人民代表之间缺乏有效的沟通途径和必要的沟通程序、制度，社会公众难以向代表表达自己的意见和诉求，而代表也不能全面地了解广大人民群众的想法。其次，人大代表本身与政府之间沟通渠道过于单一，往往只通过人大或其常委会会议来沟通，使其不能及时向政府机关反映群众意见。再之，人大监督本身由于存在体制障碍和法律障碍，难以落到实处。

（二）自我约束乏力

政府监督的自我约束能力差，也是政府监督机制存在的一个重要问题。目前政府内部监督机制主要由政府内部专业监督机构（如行政监察、审计监督等）和行政机构的层级和部门之间的监督构成。但是，由于监督方式与手段的限制，政府内部监督的自我约束功能乏力。主要表现有以下几个方面：第一，政府内部层级与部门之间监督的有效性差。目前政府内部层级、部门之间的监督，主要是政府内部上级对于下级进行监督。这种监督所采取的主要方式是听取下级的汇报，而主要信息来源也是依据此种汇报，由于获取信息的渠道单一，很容易使监督所依赖的信息产生偏差，影响监督的有效性。第二，政府内部专业监督机构监督的时效性差。由于目前政府内部监督机构监督方式主要采取定期检查或者根据举报开展调查等方式，只能在事后惩治，而难以在事前发现潜在的问题，并及时加以纠正。第三，政府监督的自律性差。目前政府内部还没有形成一种刚性化的自律机制，而依靠公务人员的觉悟和思想品质构成的自律框架，缺乏手段和制度的制约，公务员有时候难以抵御利益的诱惑，造成一些违反法律、制度与原则的事情发生。

（三）监督机制反应滞后

政府监督反应机制滞后，是造成人民利益受到损害的关键原因。目前，来自于党内、司法部门、行政监察机构以及社会等方面的监督，主要是根据检举、举报等开展相关调查，然后进行追究和惩治。而来自于审计，以及行政机关按隶属关系的自上而下或自下而上的监督，一般是进行定期检查。这就造成了政府监督的滞后性，这种滞后性，往往是在问题发生后，已经对人民和国家的利益造成了损害，才对事件进行调查、对责任人进行惩治，而不是把问题解决在萌芽状态。这主要来自两方面原因：第一，监督观念的陈旧。长期以来形成的监督理念，一直将政府监督的重点放在对违法行为的事后查处、惩治上，而忽视对于政府行为以预防为主的事前约束、事中控制上。第二，监督手段和方式陈旧。由于目前的政府监督机制，仍然以人工调查、分析等传统方式和手段为主，而缺乏现代化手段和方式的实质性的引入与运用（目前在政府监督中出现的一些现代化手段，仍然停留在工具层面，而没有改变传统的监督模式，其实效性不大），无法实现对政府行政活动完整过程进行即时跟踪，对于政府行政过程的事前、事中信息缺乏了解。因此，政府监督也只能以事后惩治为重点。

二、对于服务型政府监督机制的基本要求

为了适应服务型政府公共性、法制性和服务性的要求，服务型政府的监督机制应具有以下一些基本特征：

（一）具有公开性

具有公开性是对服务型政府监督机制的基本要求。保障和实现公民权力、维护社会公正是服务型政府的首要职责，党的十七大报告明确指出：“必须让权力在阳光下运行”，这是政府监督机制建设的重要指导方针。建立政府信息公开机制是保障和实现公民权力、维护社会公正、实现有效政府监督的基础条件。政务不公开、不透明，社会与公众的监督也就无从做起，而当脱离了社会与公众的监督，对政府权力也就根本不具备有效的约束。因此，服务型政府的监督机制必须具有公开性、透明性。政府监督机制的公开性，要求必须将政府公共权力运行的过程和各项决策（包括政府公共服务的投入和实施情况以及经济指标、效率指标和效益指标等）全面公开。政务全面公开，一方面为社会和公众提供了解政府活动情况的渠道，保障社会公众的知情权，为社会公众的监督提供途径。另一方面，为政府内部的专业监督机制以及政府各个层级、部门之间提供获取信息的渠道，实现不同级别、部门之间的信息对称，从而促进政府内部专业监督机构以及政府层级、部门之间的监督。由于对政府公共权力运行的过程和各项决策的全面公开，这样就为来自于外部与内部的政府监督提供了有效途径，进而加强对政府权力和行为的约束、监督，使其能够正当使用权力、有效履行职责。

（二）具有自律性

自律性是服务型政府监督机制的重要特征。服务型政府是法制政府、责任政府，这就要求政府必须自觉地依法行政、规范自身的行政行为，杜绝行政行为的随意性。为了做到这一点，服务型政府必须建立一种政府内部的自律机制，以便对自身的行政权力和职责进行规范、约束、督促与控制，由此实现政府自身的自我监督。

服务型政府监督机制的自律性，具有两个重要功能，一是实现对政府职责的自动督促，二是对其权力运用的自动制约。要实现这两个功能，服务型政府的监督机制，必须能够屏蔽人为因素的影响，始终按照法律和制度严格地制约、控制政府的行政行为，由此使政府行政人员在提供公共服务的过程中，一切行为得到刚性化的规范，受到法律的刚性化制约，这样才能保证政府的行政职责和行政权力，能够正确有效地服务于人民的利益与权力。

（三）具有实时性

实时性是适应服务型政府监督机制本质特征的一个崭新特点。服务型政府进行政府监督的根本目的，是确保人民群众的利益不受侵害，确保国家政策的有效实施以及维持政府社会管理与公共服务的正常秩序，而不仅仅是对错误行政行为进行惩治。因此，服务型政府监督机制的建设必须转变观念，将政府监督的重点由事后转到事前与事中；变事后惩治为事前制约、事中控制。而要做到这一点，政府监督机制就必须能够随时对政府的行政行为及其过程和方式进行跟踪，及时发现偏离或违背公共服务的法律、制度、原则的政务行为，对其进行制约和控制，从而保证政府行为始终不偏离满足公共需求、保证公众利益不受侵害的基本目标。实现以上要求，服务型政府的监督机制就必须具有实时性，表现在监督机制能够实现对政府行政行为的整个过程进行实时地全程跟踪、记录，即时提供给监督机制的监督平台和实施监督的执行机构，实现对服务型政府履行职责的不间断监督、制约、调整和校正。

三、以现代科学技术构建政府监督机制

服务型政府监督机制的构建，仅仅依靠传统人力手段，通过对现有政府监督机制的修补，难以达到上述要求：一方面，传统人工手段在解决政府监督机制的公开性、自律性和即时性等方面，是无能为力的。另一方面，采用传统方式对监督机制进行改革，难以突破现有体制制约。笔者认为，要建立符合服务型政府职能要求的政府监督机制，必须借助于现代科学技术手段，通过实施电子政务，对政府监督机制进行重构，才能从根本上实现服务型政府监督机制的基本要求。

（一）实现公开性

电子政务实施以后，将使政府相关信息和政务过程全部电子化，然后在网上进行政府活动的处理。一方面政府必须通过互联网建立门户网站，搭建与社会、公民、企业进行互动沟通的平台，履行政府公共管理与公共服务的职能。另一方面，在政务活动过程中，政务人员要从网上获取需要处理事务的原始信息，然后通过网络上与其它有关部门的公务人员以及提交办事请求的公众，互动完成政务处理工作，最后必须将政务处理的结果公布到网上。这样的政务处理方式，使政务活动的全过程都在网络上反映出来，就使得政府外部与内部，部门与部门，上级与下级之间实现了信息的全面共享，可以突破组织疆界与现有体制框架，从根本上实现服务型政府监督机制的公开性。

（二）实现自律性

实施电子政务以后，法律与制度被定置于电子政务系统的计算机控制程序之中，行政过程必须在计算机程序的控制与制约下进行。各个职能岗位的职权是根据相关法律与制度，由电子政务系统中的计算机程序进行严格限定与制约。在政务活动执行过程中，相关信息与文件在计算机程序控制下，通过网络自动发送到相关部门，相关部门收到信息与文件后，必须在程序设定的权限与时间内进行处理。行政过程中，不仅流程中的所有部门所处理事项的程序、内容、处理过程和处理结果都是公开与透明的，而且行政系统流程中各个部门的权限和职能，是依据法律和制度的规定被计算机程序严格限制的，因此，任何部门和个人都无法自行违法“设权”和“越权”处理，也无法回避应该履行的义务和职责。由此不仅极大地抑制行政过程中人为因素的干扰和影响，而且规范了行政行为，确保了行政过程必须依据法律、执行法律、受法律和制度的严格限制与制约，实现了对政府行政权力和行政行为的法制化、规范化，从而形成一种刚性化自律机制。

（三）政务即时监督机制的构建

实施电子政务以后，政务流程上的数据会被即时地采集到电子政务系统的中心数据库中，这为构建政务即时监督机制提供了不可或缺的条件。所谓“即时”就是在信息产生的同时，就被采集并记录下来直接通过网络送到中心数据库，通过计算机进行自动统一处理。由于这些信息是在政务活动发生的同时，通过计算机网络系统，从政务活动流程中即时采集的，未经过人工加工，因此，可以客观、准确、全面地反映政务活动的全部客观情况。通过这些信息，就可以跟踪、监测政务活动的全过程，随时发现政务运行中存在的问题、偏差，并及时予以纠正，由此就可以形成一个有效的政务即时监督机制。

通过电子政务系统衍生政府监督管理机制，突破了传统实体监督机制的监督理念和运行方式与监督方法，它将传统实体监管机制运行模式下的强制监督与被动接受监督，转化为主动的自我约束；由事后的检查、督办转化为事前的督促、制约；变强制为自觉，变被动为主动。由此构建的政府监督机制，不仅有效地改善了政府执政的效益与效能，使国家和人民的利益得到更有效地保护。同时，通过计算机自动控制替代人工监管，降低了行政成本，克服了人工监管带来的主观干扰，为监管工作提供了量化的科学考核体系，更为重要的是，这样的政府监督机制有利于促进民主执政、和谐执政。□

责任编辑：黄 杰