浅谈土地开发整理项目之公众参与

于　闽　周　翔　邓志刚

[摘要]针对目前我国公众参与土地开发整理现状及特点，通过对土地开发整理公众参与必要性以及可能性两方面进行分析，提出完善我国土地开发整理项目公众参与的建议。

[关键词]土地 开发整理 公众参与

中图分类号：TU4文献标识码：A文章编号：1671－7597（2009）0320192－02

一、引言

随着社会发展，对公众参与理解已逐步从认为是政府部门或单纯是一项技术活动的观点转变为是一项反映人民意愿的，政府与大众共同管彼此协商、交流的活动。在西方发达国家，公众参与行为是提高项目整体水平的重要保障。加拿大、美国等发达国家对公众参与的形式、方法都有详细的规定。我国正式开展大规模的土地整理始于1998年，经过近十年的发展，土地整理逐渐走向成熟，公众也逐渐参与到土地整理中来。但从目前的实际情况来看，这种参与仅是一种较低层次的参与。如何真正做到“从群众中来，到群众中去”，最终形成切合实际的土地开发整理方案并在项目实施中达到预期效果已成为我们当前研究的一个热点。

二、我国土地开发整理公众参与现状及特点

（一）公众参与土地开发整理的主动性和积极性需逐步提高

几千年的封建历史压抑了公众参与的积极性。解放后，我国长期实行计划经济体制，基础设施建设基本上由国家统一安排。在以上两方面的作用下产生了以下两个结果：（1）公众认为基础设施建设如土地整理是政府的工作，政府如何投资，如何规划，与自己无关；（2）政府官员则片面认为土地整理资金是由上级划拨后自筹的，他们会把向上级交代、向上级负责并追求其“政绩”当作土地整理规划与建设时考虑的首位因素。所以，要使公众真正参与到土地整理中来，必须改变过去的“要我做”，为“我要做”。

（二）公众参与土地开发整理的立法尚需逐步完善

在我国，公众参与是宪法的一项基本原则，也是我国人民民主的一项重要制度。《宪法》第2条、第27条第2款都对人民依法以各种形式参与国家管理做出了规定。然而，我国关于土地整理的法律规定仅收见于《中华人民共和国土地管理法》，该法也只是笼统地规定“国家鼓励土地整理”，此外尚无别的法律规定。至于公众参与土地整理的立法则是空白。在我国当前开展大规模的土地整理之际，作者认为急需出台《中华人民共和国土地整理法》，以规范土地整理行为，为公众参与土地整理提供法律保障。

（三）公众参与土地开发整理的层次与深度都有待于进一步扩大

以传统的土地开发整理规划与公众参与土地开发整理规划进行比较。传统的土地开发整理规划强调政府的作用，以专家的知识为决定作用，而公众参与土地开发整理规划的主要优点是让公众积极参与进来，体现广大公众的意愿和利益，可操作性提高，主要不足是过程反复繁琐、工作量大、程序复杂等，两者的具体差别见表1。

而目前我国公众参与土地整理也仅仅主要集中在规划编制阶段和规划审批阶段。规划编制阶段：主要是由规划设计单位通过调查表或走访的方式让公众参与。通过这一途径，公众的意见有可能被规划设计单位采纳，因此，它有一定的积极意义。但是，即使这种参与也仅仅是被动参与，范围只局限于被调查的几个问题，而这些问题往往又带有规划者的主观愿望，缺乏广泛性。规划审批阶段：在土地整理规划送审前，各地普遍采用的是专家咨询的方式。与会专家由各行业推荐或由土地行政主管部门聘请，而聘请的专家来自于各行各业，代表着不同利益的专业意见。同时，专家的学术名望以及他们所获得的群众的信任，使他们的意见往往能得到领导和土地整理规划设计单位的重视。但是这种公众参与方式仅局限于学术机构和研究机构“精英”层次的参与，是土地整理规划中“专家决策”的突出表现，他们的建议和意见并不能完全代表广大人民的意志和愿望。因此，今后公众参与土地开发整理项目应贯穿于土地开发整理的各个阶段，扩大公众参与的层次与深度。

三、土地开发整理公众参与必要性分析

（一）公众参以是市场经济和公共事务管理发展的客观要求

在市场经济条件下，企业追求的是资本高收益率，其主体是实实在在的企业股东。而政府追求的是公共事务的综合发展成果，其主体是抽象的全社会公众。谁来代表公众？当然是政府。随着社会发展，政府的职能定位已由过去热衷于抓经济管企业，逐渐向以抓公共事务管理过渡。公共事务，包括人口与就业、教育与文化、资源与土地、环保与生态、治安与稳定、医疗与交通等各个领域。过去为做好这些工作，我们提倡走群众路线，强调的是政府的领导方法与群众的义务，属于义务本位，而现在需要强调群众的权利与政府对此权力的保护，属于权利本位，也就是所谓的“公众参与”。因为公众事务是为群众服务的，群众是公共事务的真正主人。所以群众有权利参与关系自己切身利益的公共事务，有权利对公共事务过问、咨询、提意见。土地整理的公众参与是公众权利的体现，是主人翁对事关个人生活发展利益大事的关心、建议和评定行为。

（二）公众参与是土地开发整理项目决策的需要

随着社会的飞速发展，很难想象在一个信息不完全的环境下能够作出理性的决策。因此，让更多的人参与项目微观决策，是社会发展的需要。公众参与是土地开发整理项目决策的内在要求，土地开发整理项目的实施涉及社会、经济的各个方面。一个好的土地开发整理项目，能够切实解决问题，为百姓造福。因此，在项目实施的各个阶段，就项目实施可能产生的影响，充分听取公众的意见，这不但是政府应尽的责任，也是充分尊重公众利益的体现。只有吸收公众参与，才能真正做到“从群众中来，到群众中去”，最终形成的土地开发整理方案才能切合实际，项目实施才能实现预期效果。

（三）公众参与是土地开发整理项目顺利开展的重要环节

在我国，土地开发整理是基础性、公益性产业，土地开发整理项目涉及的是项目区公众的最基本生存资源，它首先具有公共服务属性，应以公共利益为本。因此，在进行土地开发整理项目决策时，公众参与与其说是一种手段、一种目的，不如说是一种理念、一种义务。如果把项目区居民看作是最终用户的话，那么政府、项目分析决策者与项目区居民之间存在一种信托关系。因此，在市场调控下，公众、政府与项目分析决策者之间的信托关系，影响着土地开发整理项目是否能够正常进行决策、管理、实施。公众参与是维系这一关系的必要条件，是项目决策中的必要行为。

四、土地开发整理公众参与可能性分析

（一）公众参与研究在国内外已广泛开展起来

随着公众参与在社会进步与发展过程中重要性的逐步体现，国内外从公众参与的不同角度对其进行了广泛研究，并取得了一定成果。以德国与荷兰为例，德国公众参与土地整理的执行单位是参加者联合会，它是由土地整理区域内的全部地产所有者和土地整理期间的全部合法建屋权人共同组成。此外，农业、环保、水利等其他政府部门、乡镇政府和环境保护协会、农业协会、农村发展协会等各种公共利益的代表机构也有权利和义务参与土地整理。同时，参与贯穿土地整理活动的全过程。在土地整理过程中产生的任何一个重要决定，比如土地整理立项决定、土地估价成果、权属调整方案、土地整理方案等，都要向社会公告，征求参加者和相关部门的意见，参加者可以自始至终参与决策，把自己的愿望纳入决策中。再次，参与具有法律保障。联邦德国土地整理法明确规定了公众参与土地整理的组织设置、参与规模、参与形式、参与步骤，以此保证土地整理公众参与的合理性和合法性，使土地整理活动真正达到公平、公正的要求[1]。荷兰则以土地整理委员会形式让公众参与到项目的规划和设计、组织公众听证会和投票表决中去，同时负责和监督项目的工程施工和验收[2]。国内一些学者专家也从不同方面对公众参与进行了研究，提出了一些思路和方法，如梁鹤年分析了北美式的公众参与的政治经济本质，指出其实质是一种“契约式”民主，是权力分配的渠道和利益竞争的途径[3]；陈锦富提出了公众参与的决策模式和制度框架[4]；任国岩结合中国现状探讨了公众参与的对策和方法[5]。通过国内外专家学者的研究，为探索公众参与在土地开发整理项目中运用的方式途径提供了丰富的理论储备。

（二）土地开发整理的地方性法规的出台为公众参与土地整理提供了法律保障

虽然有关土地整理的国家性法律法规暂时还未出台，但是部分省市地区从长远出发，已经出台了一系列具有现实意义的地方性法律法规。以湖南省为例，2006年11月30日湖南省第十届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过的湖南省土地开发整理条例就开了全国土地开发整理立法的先河，虽然还难免存在一些问题，但不失为对我国土地开发整理法制化建设的一大贡献。如条例第二章第九条、第十三条，第三章第十五条、十七条、十八条、二十条，第四章第二十一条从土地开发整理的各个阶段对公众参与内容做出了阐述，将公众参与土地开发整理项目以法律的形式固定下来，使之真正做到了有法可依。

（三）由公众参与活动的具体实践归纳出的工具和方法为土地开发整理中的公众参与开展提供了技术支持

目前，公众参与的工具和方法主要有以下几大类：①直接观察法；②访谈法；③会议法；④分析法；⑤排序法；⑥展示法；⑦图示法等。其中访谈法具体有个体访谈、主要知情人访谈、小组访谈、焦点小组访谈、问卷调查等；会议法包括召开村民大会、小组会议和集思广益法；分析法包括了优势劣势-机遇风险分析法和问题分析法。这些通过实践归纳出的一些方法为项目开展的各个阶段的公众参与提供了技术支持。

五、完善我国土地开发整理公众参与的建议

土地开发整理事业在我国起步不久，公众参与土地开发整理既缺少实践又缺乏理论指导，但它却是土地开发整理事业发展的一个方向。公众参与是社会经济水平发展的产物、是一个循序渐进不断完善的过程，既不能急于求成，但也不能束手无策。根据实践和思考，我们提出完善我国土地整理中公众参与机制的建议如下：

（一）制订土地开发整理法规，使公众参与法规化、制度化

尽快以法律形式确立土地开发整理中的公众听证制度、公示制度等，以立法的方式规定公众参与土地开发整理的必要性及程序，通过立法为公众参与提供制度化的准则和具有较强操作性的基本路径，使公众参与的“民间组织”得以诞生、成长，使村民的民主政治权利真正得到实现。借鉴俄罗斯的《土地整理法》和荷兰的《土地整理条例》，作者认为我国土地整理法的立法应保障公众的利益和保证公众参与的权利。立法中应坚持以下几个原则：（1）公平原则，它要求行政机关在实施土地整理行为的过程中平等地对待各方当事人，排除各种可能造成的不平等或者偏见的因素；（2）公开原则，它要求行政机关通过一定的方式和途径，让公众了解土地整理规划的编制、审批决策、实施管理等各个阶段的状况；（3）参与原则，它是让公众实现“为”的权利；（4）效率原则，在确保公众利益的前提下，根据土地整理规划的不同阶段，采取正常或简单的程序，以提高行政效率，缩短土地整理周期。

（二）加强宣传培训工作，提高公众素质

要让公众参与到土地开发整理中来，首先公众必须有能力去参与，这就需要对公众进行培训，提高其素质。但是我国目前文盲仍然占有一定比例，且大部分集中在农村，宣传培训工作可谓任重道远。各级机关应该加大公众接受有关土地开发整理及其项目规划、设计等方面的科学知识、法律、制度、政策方针等方面的宣传培训力度，以便充分行使他们的知情权，为其它内容的参与奠定知识基础。

（三）提高规划人员的水平，促进土地开发整理项目的实施效果

土地开发整理规划人员不单是技术人才，更是一个社会、人文学者和调查者，他们如何使用公众参与的技巧，在很大程度上也影响着公众参与的效果。在我国公众参与者素质普遍偏低的情况下，规划人员若能深入浅出地介绍、宣传土地整理规划，将对信息交流起着极大的促进作用，并且能够提高整个项目的实施效果。

参考文献：

[1]严全明、钟金发、池国仁，土地整理[M].北京：经济管理出版社，1998.

[2]廖蓉、杜官印，荷兰土地整理对我国土地整理发展的启示[J].学习与借鉴，2004,9:26.

[3]梁鹤年，公众（市民）参与：北美的经验与教训[J].城市规划，1999,23(5):49-53.

[4]陈锦富，公众参与的城市规划制度探讨[J].武汉城市建设学院学报，1999,16(3):14-18.

[5]任国岩，论公众参与城市规划[J].规划师，2000,16(5):18-20.

作者简介：

于闽，男，土家族，湖南常德人，毕业于湖南农业大学资源环境学院土地资源管理专业，硕士研究生，管理学硕士，现工作于湖南省土地开发整理储备中心，工程师，研究方向：土地利用规划与城乡规划。