构建民族地区公共财政框架的若干思考

海曙光

构建公共财政基本框架是我国经济运行体制转型中财政制度创新和管理创新的必然要求，是建立和完善社会主义市场经济体制的重要标志。在少数民族聚居的地区构建公共财政框架，由于特殊的经济和社会特点，较一般地区有更大的困难和挑战性。同时，公共财政框架的建立，也为民族地区经济振兴提供了发挥后发优势的机遇，对全国经济的均衡协调发展具有重要的意义。

一、民族地区公共财政框架的基本状况

构建公共财政框架必须充分考虑自身经济发展状态。民族地区目前普遍存在经济质量不高的问题，主要表现在：

(1)三次产业结构不够合理，农牧业比重高，二、三产业落后。三次产业占GDP中的构成和比重明显失调。(2)企业竞争力不强。民族地区的企业仍表现为技术水平低，产品深加工不够，经济效益不高，缺乏市场竞争优势。(3)市场发育程度低。民族地区因其地理、历史等原因。市场发育较为迟缓，尤其是生产要素市场发育的不健全，使市场竞争机制和价格形成机制在促进生产要素合理流动，资源优化配置，引导结构调整方面的作用受到限制。(4)投资环境差。民族地区所处的地理位置大多为边、山、穷地区，自然环境恶劣，公共经济投入欠账多，基础设施相对落后。(5)财政收支矛盾突出。由于地方税收体系不完善，无主体税种、无税收立法权、无发债权，再加上民族地区支柱财源少、中央转移支付数额小、规费没纳入预算管理，因此，民族地区财政收入总量小，可用财力更少，很多地方是典型的“吃饭财政”。(6)人员素质低。民族地区特别是经济欠发达的民族地区普遍存在人才数量少，人才结构和分布不合理，外流严重。而现有人才。浮在行政事业单位的多，沉到基层、企业的少；了解一般性知识的多，掌握专门技术的少。

二、构建民族地区公共财政框架的基本思路

(一)科学构建民族地区公共财政支出体系

1科学确定民族地区社会共同需要和公共支出范围

确定民族地区的公共支出方向应充分分析区情，考虑地方特点。民蕨地区公共支出的范围一般由以下几部分构成。第一，保障政权建设的支出。民族地区尤其要强调政权的稳定运转。但政权的运转，也存在成本问题、效益问题，需要公共财政在精简高效的前提下予以充分保障。第二，提供社会服务机构运行的经费。社会服务机构分为两类：一类是公益性事业，如基础教育、图书馆、博物馆、文物保护、基础科研等，财政应保证资金供应：另一类是半公益、半经营性事业单位，其创造的成果具有社会共同需要和私人需要的双重性，财政应采取定额或定向补助方式供应资金，其余由单位依法合理组织其收入。第三，保障基础产业发展和基础设施建设的支出。如公路、桥梁、铁路、电力、自来水、煤气、公交、市政、环保、农业水利工程等。这些基础设施建设和公共工程大部分属于半公益、半经营项目，建设周期长，投入高，虽有一定的市场化程度，但一般不能足额收费，应由财政核拨部分经费，经营单位依法组织部分收入。第四，提供社会保障的支出。这是长期以来政府缺位的主要领域，必须从根本上加以扭转。第五，保障少数民族特殊需要的支出。民族地区由于民族特点而形成特殊的公共文化需求，保护民族文化，发展民族事业，实现民族平等，促进各民族共同发展和共同繁荣需要财力支撑，但由于其特殊性，市场难以提供或难以充分提供，属于平衡失灵的领域，必须由政府负担。第六，政府提供公共服务所必需的政策性开支。这类支出基本是专一性支出，如各种返还、补贴、补助等，用于平衡区域差异和进行产业结构调整，是政府宏观调控的主要财力支出。

2合理确定公共支出规模

在公共财政框架下，地方支出规模要受三方面因素影响。第一，保证地方公共财政职能的履行和地方社会共同需要的满足，是确定地方财政支出规模的基本依据。第二，公共支出规模要受公共收入规模的制约。第三，要考虑地方政治、经济和社会因素的影响。从民族地区发展的历史及现状上看，地方所能提供的财力一直不能很好地满足公共需求，同时民族地区公共支出需求又高于一般地区。实行分税制以来，民族地区公共支出占地方GDP的比重一直高于10％的全国平均水平。民族地区的公共支出中，包括大部分中央的体制补助、转移支付等收入，但尚不能满足各项支出需要，基层财政尤其困难。在公共支出规模下，民族地区财政支出控制在GDP的15％～17％左右，兼顾了需要与可能的矛盾关系，是较为符合实际的。

3优化公共支出结构

优化公共支出结构。就是要合理、有效地分配财政资金，合理满足多层次、多样化的社会共同需要。按照地方财政支出职能，公共支出分为经济建设支出、社会服务支出、行政管理支出。在支出种类中，行政管理支出应当逐步减少，社会服务性支出的比重应当逐步上升。在经济性支出中，基础设施投资应逐步提高；在社会服务性支出中，用于科技、教育、文化、卫生、社会保障、环境保护等支出应当逐步提高。这样的结构既体现了民族地区财政的公共性，又体现了民族地区财政的发展性，应是较为适宜的。

4强化公共支出的实际效能评价

评价公共支出效能，必须考察政府财力在社会资源中所占的比重是否合理。必须考察政府财力的运用是否有效。公共支出规模占GDP的比重过低，难以保证公共支出的有效性：支出结构不合理，就意味着政府对公共资源的配置不能满足多样化的社会公共需要，公共支出的效能也是低下的。评价支出的实际效能是对公共财政的起码要求。必须建立公共财政支出的全面效益效能评价机制，把追踪问效放到重要的位置，建立效益效能财政。

(二)建立可靠的民族地区公共财政收入体系

1稳定公共收入来源

民族地区公共收入的来源主要有税收、规费、公债和国有资产收益。税收具有固定性、无偿性和强制性的特征，凭借国家政治权力依法征税且不需偿还，收入来源稳定。通过税法固定征税对象、课税数量及征收方式，有助于实现公平和效率，具有其它财政收入无可比拟的优势。

2收入规模适度

一个国家或地区综合实力的强弱直接影响财政收入占GDP比重的大小，决定了一个国家或地区财政职能的发挥程度。因此，地方财政收入规模必须与地方国民经济发展水平相适应，保证地方财政职能的履行，满足地方社会共同需要。既要满足维持性支出，如国家机器运转、科学教育等的支出需要，又要为经济建设服务。民族地区生产力一般较为落后，GDP的财政贡献率较低，公共需求又有更多的特殊要求，土地直接财政收入占GDP的比重大致在10％较为适宜。

3坚持公共收入的公平和效率原则

就民族地区而言，促进发展是目前最迫切的需要，是解决一切矛盾的根本，稳定是第一位的，因此必须注重公平，在注重公平的基础上坚持效率优先，尽快缩短民族地区与发达地区之间的差距，以效率促进公平。

(三)建立规范、透明、有效的公共财政管理体系

构建规范的公共财政运行机制的一个重要前提是在理财上实现规范化和法治化，建立科学规范，便于公众监督的公共理财体系是当务之急。为此，当前需做好以下几个方面的工作：

1健全财政法制

市场经济是法制经济。民族地区一方面要根据自身实际完善与《预算法》、《会计法》、《转移支付法》、《政府采购法》等法律相对应的地方性实施条例、办法等：另一方面要强化财政法规的权威性和严肃性，使各项财政事务都能依法进行，做到“有法必依”，“违法必究”。

2规范财政体制

我国分税制改革初步划分了中央与地方各级政府之间的财政分配关系，明确了中央和自治区级政府事权和财权的界限，从收支两方面界定了中央与地方的权利和责任，也为财政管理提供了空间和依据。在自治区以下要继续大力推进分税制改革，完善转移支付制度，规范各级政府的财政分配关系，建立一整套科学规范的管理制度，保证公共财政管理的有效实施。

3优化管理方法

科学的管理方法体现在收入、支出、预算、监督各个方面，其中预算编制方法的改革是管理创新的核心。要努力寻求预算编制的科学方法，杜绝编制过程中的人为因素，提高预算的准备度，加强预算的透明度，强化预算的约束力。此外，收入方面要着重体现规范，支出方面要着重体现效益。监督方面要着重体现执法到位。在管理手段上，不仅要用行政手段，还要有经济手段、法律手段，通过综合运用各种管理手段，全面提高管理水平和效率。

(四)完善公共财政政策体系

财政政策是一个国家、一个地区宏观调控体系的重要组成部分。公共财政发挥稳定职能、公平分配职能，本身就是宏观调控的结果。民族地区与其它地区一样需要通过公共财政政策调控经济，在效率与公平、发展与稳定当中寻求平衡。

1确定政策制定权限和调控手段

财政政策工具主要包括税收、购买性支出、转移性支出、公债和预算。税收既是组织收入的基本手段，又是调节经济的重要工具：购买性支出和转移性支出是进行需求管理的有效手段。所以税收、购买性支出和转移性支出是完全可以作为自治区一级地方政府的财政政策工具的。当经济过冷时，通过减收增支刺激经济复苏。在这一过程中，要用到公债和预算手段。特别是自治区一级政府，掌握这些调控工具还是十分必要的。但宏观调控权限要严格谨慎向下一级延伸，避免出现无序调控的混乱局面，违背宏观调控的初衷。

2建立符合民族地区特点的公共财政政策体系

给民族地区较为宽松的政策权限，包括一定的税收立法权和较为广泛的税收管理权，以及财政支出、财政体制及预算管理方面的调整权限，比如允许自治区级财政做一定比例的赤字预算等等。其次，提高民族地区财政实力。宏观调控能力的强弱在很大程度上取决于地方财政实力的强弱。提高地方财政实力，关键在于壮大地方经济，培植财源，并逐步提高地方财政收入占GDP比重。再次，中央政府要加大对民族地区一般性财政转移支付的力度，以扩充地方财力。

3调控方式的选择

相机抉择的调控方式是较为符合民族地区特点的选择。相机抉择的调控方式是指政府在对经济运行中的个体情况做出分析判断后，有针对性地选择不同的公共政策工具，以达到预期政策目标的调控方式。政府可以根据实际情况的变化做出及时调整。但由于相机抉择调控方式存在观察与决策之间的时滞，对决策者的要求比较高，依赖于对信息加工、分析和判断的能力。不断提高财政工作者素质，是实现这一目标的客观要求。此外，财政政策也要注意与货币政策、产业政策等其它宏观调控政策的协调，通过综合作用实际灵活调控的目的。