比较中美政府危机决策

巢莹莹　陈　微

[摘 要]危机决策是危机管理能否成功的关键环节。本文分别就我国三鹿奶粉和美国“9.11”事件，从危机决策系统的角度对政府危机决策进行比较分析，对我国危机决策系统构建具有借鉴意义。

[关键词]政府 危机决策系统 构建

作者简介：巢莹莹、陈微，上海大学公共管理系2006级硕士研究生。

人类经常会遇到各种突发事件，其严重威胁着社会安全和稳定，如何应对危机并实施有效的管理，已成为摆在世界各国政府面前亟待解决的重大课题。世界著名的政策科学家叶海尔·德罗尔曾经说过：“危机应对对许多国家具有极大的现实重要性。

一、危机决策及其特点

危机通常是指在社会生活中突然发生、对社会系统的基本价值和行为准则产生严重威胁、危及社会秩序、必须对其做出关键决策的事件。危机决策是一种非程序化的决策，它要求组织在有限的时间、资源、人力等约束条件下完成应对危机的具体措施，以尽快的速度做出应急决策。

二、从个案看中美政府危机决策的现状

（一）从三鹿奶粉事件看我国的政府危机决策系统

2008 年6月28日，自从兰州解放军第一医院收治了首例患“肾结石”病症的婴幼儿以来，陆续有“肾结石”病症婴儿出现，经调查发现患儿多有食用三鹿牌婴幼儿配方奶粉的历史。随后，除甘肃省外，陕西、宁夏、湖南、湖北、山东、安徽、江西、江苏等地都有类似案例发生。直至2008年9月10日，卫生部没有发表任何，甚至还有地方政府袒护和隐瞒事实的现象发生。三鹿奶粉事件再次对我国的政府危机决策水平提出了质疑，特别是在这启事件中政府的危机事中决策失效，导致危机处理最佳时机的错过，暴露了政府危机决策方面还存在着诸多问题。

一是危机决策者的危机意识淡薄。自2008年6月28日甘肃省第一启病例发生后，距事件发生将近三个月之久，没有任何负责人对此事承担责任，并向公众通报事件事实，作为此次危机中的主要决策者，卫生部未意识到这是一次重大危机。

二是危机决策机构存在缺陷。我国缺乏规范化、协调一致的危机决策核心机构：不仅中央政府没有常设的高层次的危机决策中枢机构，地方政府在公共问题上的自主权也比较小。该种机构设置导致一旦危机爆发，将缺乏一个将政府各个相关部门组织起来共同行动、共同解决危机的协调机构。

三是信息系统不完善。从此次事件看，由于各方对信息掌握得不准确，没能给公众一个透明的通告，对于奶粉事件可能造成的结果，波及的范围没有明确的统计数据可供决策采用。

四是法制环境不健全。我国已有处理危机事件的法律，如《戒严法》、《防洪法》、《消防法》等，具有很强的独立性，部门管理的色彩很浓，在突发性危机事件的应对上也存在协调统一难等诸多问题。但最核心的问题在于，我国尚没有一部完整的危机或紧急状态管理法。

（二）从“9.11”事件看美国的政府危机决策

“9.11”事件，虽然给美国民众成了巨大损伤，但其国家危机管理机制却经受起了重大考验。美国的危机处理体系和快速反应机制在人员救助、社会稳定、防范新一轮袭击以及恢复正常社会和经济生活等方面起到了重要作用。

首先，决策者危机意识强烈。在遭受恐怖袭击45分钟后，总统发表电视直播讲话，以稳定民心；交通部长则紧急指示联邦航空局命令所有在空中的飞机降落；国防部长立即命令全国战备提高到“防卫三级”，空中指挥机立即升空；与此同时，政府采取“关闭整个联邦政府、关闭国内机场、证券市场无限期休市”等措施；

立即启动联邦应急计划，协调28个联邦机构以及美国红十字会的行动，协助地方政府与州政府应对国家紧急灾难。

其次，首长负责制的中枢指挥系统是公共危机管理的核心。美国于20世纪70年代建立的危机管理机制，是以总统为核心，以国家安全委员会为决策中枢，国务院、国防部、司法部等分工负责，中央情报局等跨部委独立机构负责协调，临时性危机决策特别小组发挥关键作用，国会负责监督的综合性的动态体系。

再次，危机决策信息体系完善。早从20世纪60年代开始，美国就逐步建立起了进行城市社会应急联动中心系统，主要负责治安报警、救火、医疗救助等应急事件的处理协调，并为警察、消防、急救的资源调度提供综合通信网络。其中就包括信息传播系统、恐怖警戒系统等。

最后，完备的危机决策环境系统是公共危机管理的保障。美国一贯重视通过立法来界定政府机构在紧急情况下的职责和权限，先后制定了上百部专门针对自然灾害和其他紧急事件的法律法规，建立了以《国家安全法》、《全国紧急状态法》和《灾难和紧急事件援助法案》为核心的危机应对法律体系。

三、建构政府科学的危机决策系统

对于政府来说，要成功的应对化解危机事件，提高政府危机决策能力，就必须建立科学的危机决策系统。

（一）建构科学的危机决策中枢系统。首先，要求危机决策者必须具有强烈的危机意识。要从生存发展的高度认识危机管理的重大意义，保持敏感度。要把危机决策的教育和培训纳入政府公务员的教育和培训之中，强化应对各种危机的基本知识和技能。其次，要建立常设性的危机决策机构，集中、统一行使危机状态下的紧急处置权，制定有效的危机处置方案和对策。如“全国危机管理委员会”，综合协调各部委和各省相应组织的关系，并对外联络沟通，颁布紧急状态法律和规定。在地方政府层面上相应地设立相关部门。

（二）建构科学的危机决策支持系统。科学的危机决策支持系统包括两个部分，一是计算机技术和管理科学相结合的一种新的管理信息技术的支持，二是决策智囊系统的支持。

（三）建构科学的危机决策信息系统。首先，要建立有效的信息传播机制，保证信息的质、量。危机事件所涉及的公共信息不同于国家安全信息，应该及时、公开披露，降低公众获取信息的成本，稳定公众的情绪。其次，建立科学的信息处理机制，对原始信息进行“去粗取精、去伪存真”的筛选、分析、扩充和过滤、提炼。需要信息处理专门人员，在第一时间内尽可能深入、全面调查危机事件发生的原因、事态现状、损失程度以及可能的发展趋势、社会影响等，并形成基本的调查报告。

（四）建构科学的危机决策环境系统。首先，要加强危机决策法治建设。公共危机处理必须具有高度的权威，这样的权威只能来自法治。有必要加紧进行涉及危机管理的立法，可制定统一的《紧急状态管理法》，对紧急状态下政府的决策权加以确认。其次，要提高公众的危机意识，增强执行危机决策的主动性和积极性。为此，要开展危机基本知识、危机时期公众的责任和义务教育，培训应对危机的心理承受能力和自救、救人的基本功，以配合支持事发时的危机处置工作。

参考文献

[1]叶海尔·德罗尔，逆境中的政策制定[M]上海：上海远东出版社，1996

[2]中国行政管理学会课题组，我国转型期群体突发事件主要特点、原因及政府政策研究[J]中国行政管理，2002

[3]罗伯特·希斯，危机管理[M]北京：中信出版社，2004

[4]卡尔·帕顿、大卫·沙维奇，政策分析和规划的初步方法[M]孙兰芝、胡启生等译，北京：华夏出版社，2001