财政对教育投入问题的探讨

常丽桥

摘要：本文从界定教育的产品属性出发，分析了我国财政对教育投入的现状，进而解释了出现这种状况的原因。最后探讨性地提出完善我国财政对教育投入体制的建议。

关键词：财政；教育投入；产品属性；GDP；义务教育；高等教育

随着经济和社会发展，教育在现代经济发展中的作用日益凸显，重视教育发展，增加教育财政投入已经成为当今政府、学校以及公众的共识。

一、教育的产品属性界定

按现代公共财政学理论，依照社会产品消费是否具有排他性和竞争性的标准，可以将全社会的产品分为三类：私人产品、公共产品、准公共产品。就教育而言，它是典型的具有外部正效应的准公共产品。实际上各级各类教育在性质上有很大的差异。它们在受益外在性和排他性上表现各异。从小学、初中、高中、大学到成人教育和职业教育，它们在受益外在性方面逐渐减弱，在消费的排他性方面则逐渐增强。也就是说，教育的级次越低，其公共产品属性越强。

因此，根据政府公共支出理论和我国经济发展的客观实际，我国教育产品大致氛围三类；第一类是具有纯公共产品性质的，如义务教育。维持和接受这些教育的全部费用应由政府的财政部门承担。第二类是提供准公共产品的教育单位或教育服务部门，如高等院校、中等职业教育和成人教育等。这些教育服务虽然具有公共产品的某些性质，但与义务教育不同，这些教育服务不是完全没有排他性的，也就是说，一些人享受了这些教育服务之后，至少就减少了另一些人对这些教育服务的享用。第三类是基本具有私人产品性质的教育服务。如职业培训、家政服务等。这些教育服务具有私人产品性质，有严格的排他性，因此，这种教育服务的费用应由享有这种教育服务的人提供。

二、我国财政对教育投入的现状分析

2．1财政性教育投资不足

改革开放以来，我国教育事业有了一定的发展。财政性教育支出自20世纪90年代以来逐年稳定增长。但是，若以教育占GDP比重衡量，我国财政对教育的投入仍相对较低(见表1)。

从表1可以看出，在2001年以前，我国的财政性教育支出维持在3％以内，而且在1997年以前呈现下降趋势；直到2001年，GDP达到3.19％；相继的2002年达到了历史的最高峰3.32％，此后从2003年开始，教育支出占GDP比重又持续下降，2006年竟然下降到了15年以来的最低点2.27％。

教育投入占GDP的比重是衡量一国教育投入水平的重要指标之一，研究表明，当人均GDP达到800－1000美元时，公共教育经费占GDP的比重下限为4.07％－4.25％。我国人均GDP在1998年已经超过800美元，现已超过1000美元，但是公共教育经费占GDP的比重只有3.28％，现在还没有实现1993年提出的占GDP的比重达到4％的目标，低于世界各国5.1％的平均水平，甚至低于发展中国家4.1％的平均水平。联合国教科委组织《世界教育报告》1998年统计表明：我国是用占世界1.18％的教育经费培养占世界18.45％的学生，基础教育的投入则最少。

2．2教育投资结构不合理

根据教育的产品属性划分，义务教育和非义务教育的权责和要求不同，所以政府在教育投资结构上的着重点也应该不同。但是我国目前缺失“大学教育中央管，中学教育省市管，小学教育县乡管”(见表2)。

2．2．1基础义务教育方面，政府财政投入比重过低

根据《义务教育法》规定，义务教育所需费用主要由各级政府承担，特别是占总数3/4的人员经费和基建经费全部由财政负担，公用经费也以财政为主，不足部分才向学生收取少量杂费予以补充。表2反映出来的现实情况是：小学投入和初中投入分别与高中投入相差甚远，而二者加起来的费用也只相当于大学投入的一半。虽然在实行义务教育以来，我国初中毛入学率从1990年的66.7％提高到了2002年的92％，但是由于我国义务教育总体水平低、基础薄弱、发展不均衡的矛盾仍然十分突出，而且我国人口基数大。接受义务教育的人数比例就增大了，我国现在的义务教育经费投入尚不能满足事业发展的需要。

2．2．2对非义务教育，特别是高等教育，社会团体与个人投入比例不尽合理

从理论上讲，政府应在基础教育中起主导作用，而在高等教育中起辅助、推动、引导作用。但是我国在三级教育经费上的分配却并非如此。长期以来，财政投入在高等教育经费上的比例都是很大(见表2)，而社会团体和个人投入的比例就相对很小，截止到2003年的统计数据仅达到总投入的4.17％(见表3)。企业和社会团体的投资与来自个人的家庭投资相比，比例过低；相反，来自个人的家庭投资过高，增添了个人家庭的费用负担，不利于高等教育的健康发展。作为接受高等教育的学生来说，享用最短的时间获得最多的受益，这必然是要付出成本的，所以在这个时候国家的投人必然减少；而且，接受高等教育的人比例大大缩小，因为这毕竟是在选拔人才，带有竞争性，在向社会输送人才。所以，非义务教育的属性决定了更多的投入应该是来自社会团体和个人。

2．2．3对渠道筹资的市场化格局已经形成，但尚需完善

由于国家财政对于教育投入不足，自然产生了导人民间资金来补充经费的动力。如表3变化所示：除财政拨款外，学杂费在总经费中已经占有较大比重，社会力量办学经费大幅度增加，通过多渠道筹集的民间资金在教育投入中所起的作用越来越大；但社会捐集资办学明显减少，1997年以来此项只在2002年出现上涨，表明鼓励正常捐赠储蓄增加的社会激励机制还是很不完善。

2．3现行的财政教育投入分配机制不尽合理

从国际上看，中央和地方对教育的财政投资分担比例一般为60：40。而我国中央与地方政府对教育的财政投资分担比例平均为37：63，特别是在社会受益最明显的小学义务教育投入方面，80％以上的财政投入是有地方财政承担，中央对小学义务教育投入的比例不足20％。这种政府间的财力与教育支出责任的非对称性，必然会由于县乡财政困难而影响政府对基础义务教育的财政投入。

三、讨论与建议

按照落实科学发展观，建立和谐社会的要求，教育政策、教育价值的调整已经开始。显然，要使这种转变真正成为普遍的教育现实，仍然是一个艰难的、不容乐观的过程，需要教育界内外，社会各方面的共同努力。

3．1转变片面追求“教育GDP”，树立新的教育理念

正如转变政府职能需要改变“缺位”和“越位”的失误，党和国家提出追求社会的和谐发展，政府已从直接参与经济活动，转移到主要提供公共产品、公共服务上来。在教育领域也需要惊醒一场深刻的转变，从片面追求“教育GDP”——数量、规模、速度、升学率，转为追求符合社会发展和人民却中需要的教育。目前正在出现的教育公共政策的转向，主要是在教育资源配置上。以解决义务教育经费保障、择校热、高收费等问题。

3．2合理规划各级政府对教育的投入责任。形成各级政府合理的教育分担机制

在深化我国各级政府的教育公共投资体制方面，创新划分各级政府的教育事权和教育投资责任，加大中央和省级政府在教育发展中的公共投入比例，健全中央、省、市、县对教育财政投资的分担机制。当前我国中央财政性教育支出占全国财政预算内教育支出的比例不足13％，参照中央政府的实际财力和其他国家的经验，这项比例可以逐步提高到20％左右。建议从充实基层政府财力人手，调整现行财政体制和义务教育投资分担比例，即通过调整中央、省、县三级政府对义务教育的投入分担比例，明确各自对义务教育的投资责任，从财力上形成义务教育不断增加的长期有效的保障机制。

3．3以据各类教育公共性的强弱来选择财政投入模式

为了把有限的教育资金用在刀刃上，按照社会主义市场经济下政府主要提供公共产品和公共服务的思想，确定各类教育的公共性程度，以各类教育公共性的强弱排序为依据，调整财政教育投入结构。应明确义务教育在教育经费中的优先地位，将教育经费的增量主要用于义务教育。而非义务教育尤其是高等教育则引进市场机制，实行全社会参与战略，采取自费与政府补助相结合的办学办法。

3．4拓宽筹资渠道，弥补财政资金对教育投入的不足

初等教育学校可以通过引进投资者，做大做强校办产业，利用其资源赚取的钱来投资学校教育事业；高等教育学校要健康、快速和有质量的发展，必须要求经费筹措的多元化，国外在高等教育经费筹措方面有很多值得我们借鉴和学习的地方。根据我国政府目前财力，教育财政投入不可能满足我国对教育的迫切要求，在积极提高教育财政投入的同时，应该积极鼓励社会力量办学。从国际上看，无论发达国家还是发展中国家，私人部门都在教育中承担了一定的职能。国家应该鼓励民办学校的发展，弥补教育的不足，同时加强管理监督。对于高等院校，由于我国对高等教育有很大的要求，政府更应该鼓励民办高校的发展，但是国家应该对其实行有效的监督管理。

3．5必须依照事权与财权同意的原则，进一步理顺管理体制

年度教育经费预算应有教育行政部门根据教育事业的实际情况及有关教育投入法规提出预算方案，由财政部门审核，列入政府年度财政预算，经同级人大批准后，全额交教育行政部门使用管理，同级财政监督。

一场真正的教育变革是自上而下的政府领导与自下而上的社会需求，市场力量的有机结合。自上而下的教育体制改革，需要自下而上的推动，需要特别重视如何使广大人民群众的意愿和需求真正能够影响教育变革，即所谓公共政策、公共议程的启动机制。此外，这种启动来自基层的教育改革实践。总结、提升和推广这些经验，不仅是对公共政策、制度改革的推动，而且本身就是一个教育民主化的发展过程。