穿越发展的峡谷

内容摘要 在金融海啸波及全球经济的艰难时刻，我国深陷保增长、保就业之需与克资源环境约束之急共同制造的发展峡谷。该峡谷的形成归咎于增长至上的信条作祟和城市化进程的困顿。穿越该峡谷是可能的，也是必要的，关键在于真正全面落实科学发展观，遵循以人为本的发展。

关 键 词 增长速度需求 资源环境约束 峡谷 科学发展观 以人为本

作者 戴星翼，复旦大学环境科学与工程系教授、博士生导师。（上海：200433）

过去的一年可谓风云变幻。2008年初，我国需要应对的挑战是通货膨胀，担心投资过热，关注自然资源和环境对我国可持续发展的制约。然而至年中情势大变，金融海啸波及全球，危及实体经济，我国的经济发展因此受到显著影响。于是，中央和各级政府的工作重心转向了保经济增长和保就业。这一转变之迅速之彻底，固然是因为世界经济形势发生了根本性变化，同时却也表明，倘若环境、能源和其他自然资源为一方面，而就业和社会稳定导致的发展需求为另一方面，两者之间关系的处理正变得越来越艰难。我国的发展似乎驶入了由这双重约束构成的峡谷。

峡谷是怎样构成的

面对金融海啸，中央出手了，各省市出手了。各国政府纷纷采取措施的事实皆表明，对于市场的崩溃，政府的干预是必须的。所以，问题不在于是否要干预，而在于如何干预。如我们看到的，中央和各地的绝大部分投入用在高速公路、机场、铁路上，即使不是此类项目，也必然与钢筋水泥有关。延续多年的趋势，“起吊机经济”依然如故。以此拉动增长，其可能存在的问题是多方面的：一是拉动经济的效果有着不确定性。最近几年，我国国内投资增长1个百分点，GDP大致增长0.5个百分点。但政府主导的投资对经济的拉动力是多少，并不清楚。这次从重从快，更难说其拉动力有多大。二是效率问题。很可能一阵风下来，在全国再冒出几十个许多年内门庭冷落的机场、大量车辆稀少的高速公路，由此导致的效率损失该怎么算。三是公平问题。是让坐车者更舒服，去机场更方便；还是将公共资源投入到其他能够让中低收入阶层更为受益的方向。

在资源与环境领域，钢筋水泥的发展模式曾经使我们付出了沉重代价。2002~2006年，我国的能源消费弹性系数达到1.2，造成了能源消费总量和温室气体排放量的急速上升。我国耕地数量在招商引资和各地新城建设的浪潮中不断缩减，中央为此不得不提出了18亿亩红线的保护目标。各流域的水污染持续加剧，严重影响到生产以及人民群众的饮用水安全。无论如何，资源环境因素对我国的经济发展已经形成了严厉的制约。正因为如此，中央对环境保护的重视达到了前所未有的程度。但当前如果以“起吊机经济”保增长，可以预期我国的资源环境形势会因此出现反复。例如，能源消费弹性可能“翘尾巴”；国际上对我国二氧化碳减排的压力会进一步增大；18亿亩耕地红线可能难以守住；至于生态退化和水环境污染，也不是加大末端治理就能够控制的。

当然，提出这些问题，并非对当前举措的质疑。事实上，当前形势下如果不依靠“起吊机经济”，想在短期内逆转或缓和经济下滑的趋势有着很大的难度。这也正是问题关键所在。自党的十四大提出“两个转变”以来，摆脱传统的粗放型经济增长模式一直是我们的奋斗目标，但迄今为止，这种转型不能说是成功的。我们在思想上和制度上尚未做好充分准备。在此情形下，似乎只能诉诸钢筋水泥来保增长了。只是无奈之余，需要冷静反思我国之所以难以摆脱粗放型经济增长方式的原因。

直接的原因是增长或GDP至上的信条。将发展与增长之间划等号，几乎可以说是政界、学术界乃至整个社会的共识。既然如此，那么只要经济增长了，就意味着发展；高速增长意味着高速发展；而无论这种增长是如何实现的，总是我们所需要的发展。“落后就要挨打”，这一共识是我国百年来无数志士仁人不惜一切赶超列强的根本动力。但是我们尚未意识到，发展与增长是会有分歧的。在不同的增长方式下，经济增长促成的发展有很大的差别。这里，发展按照当前国际公认也是我国承认的含义，就是“以人为本的发展”。简单地说，发展，意味着包括物质财富、自然资本和人力资本在内的社会总财富的不断积累及其合理分配；人口主体进入城市，并以工业化的方式从事生产活动，以市场方式和公共物品方式向人民群众提供各类产品和服务；使全体民众摆脱贫困和由此带来的疾病、过早死亡、营养不良和受教育程度的不足；让民众拥有适当的生产技能、体面的工作和提升自身能力的机会；以及能够保障实现上述目标的社会经济制度。

这一定义的关键在人，但覆盖了经济和资源环境领域。在经济方面，它强调可持续性，内需的来源是草根大众，以作为市场主体的个人的经济自由为发展的动力。在环境领域，它强调人力资本对自然资源的可替代性，指出了源头治理的基本路径。以人力资本为依托的发展模式，是处理好环境与发展关系的关键。速度至上的增长主义之所以会陷入困境，根本原因就在于偏离了发展目标。具体而言，为什么会出现增长速度需求和资源环境约束这两山夹峙的发展峡谷，我们可以从以下方面观察。

经济发展过程中通常会有一个增长速度较快的起飞阶段。在该阶段，高速度是正常的，也是发展的需要。但随着高速增长的延续，一国或一地的经济总量已经变得很大时，维持高速度就需要诉诸更大规模的投入，更大更多的项目，产业结构会越来越转向重化和资本密集型。这里并非否定大投入大项目之类，而是特指那种只是为了高速度而诉诸大投入的倾向。一个典型的例子是沿海不少地方近年来竞相引入大型石化产业，其首要目的就是为了保住速度。至于这些项目是否与本地资源禀赋相适应，是否与地区产业结构相契合，则被视为不重要的。这一倾向的负面作用有多方面：最明显的结果是就业弹性的快速下降。另一结果是重化倾向导致的对能源和其他自然资源的依赖。前一问题使得我国即使在高速增长时期也承受着重大的就业压力，为了缓解这一压力又不得不竭力维持高速度，这两者之间形成了某种恶性循环。后一问题则导致了环境与资源要素对经济的严厉制约。

与上述“大（大型化）、重（重化趋势）、密（资本密集）”相平行的，是“散（分散）、小（小型）、低（低技术含量和低附加值）”企业在我国的大量存在。这也是增长至上的产物。我国经济的一个特点是，各级政府都承担着发展辖区经济的责任。于是，越是低层的政府，尤其是那些缺乏区位优势和资源优势的基层政府，就只能依靠滥用土地、环境和自然资源来实现经济扩张。在增长至上的原则下，基层政府往往用“捡到篮里都是菜”的态度对待投资者。只要有可能，小制革、小印染等“15小”产业也好，“高污染、高能耗、资源性”企业也罢，都会被迎入其辖区。很显然，只要我们要求每个乡镇，甚至每个村增长速度至上，工艺落后、设备简陋、员工技能低劣、环境污染、土地滥用的大量“落后产能”就拥有了最为基本的生存条件。

甚至在整体上，我国经济长期是以低端高速为主要特征的。即使在沿海相对发达的那些地区，真正先进的企业并不多见。从表面上看，这些地区存在大量先进乃至国际一流的企业，但这种先进多是人家的：上游的标准和核心技术、下游的市场和品牌，都在人家手里；工艺的先进是他人技术进步的成果。在以此为特征的国际分工中，我国的利益处于所谓“微笑曲线”的底部。低工资、低技能水平、低附加值向来被认为是我国的“比较优势”，其确实在以往的发展中起到了重要作用。但此“三低”加上低环境标准和低土地价格共同形成的低端经济，其负面作用已经成为阻碍我国发展的重大因素。

于是，一方面，由于低端经济的低附加值特点，决定了创造同等的价值和社会福利需要更多的资源，会造成更多的污染，从而也会遭受资源环境因素更为严厉的制约。另一方面，又是由于低端经济，使我国必须去追求更高的增长速度，因为一旦速度下降，就业等各类社会目标的实现就会受到压力。简言之，我国的经济增长遭遇增长速度需求和资源环境约束的双重制约，基本的原因还是增长至上主义导致的增长与发展的分歧。当增长方式偏离发展规律和发展目标后，发展规律本身会反制经济增长。所以要驶出这双重制约构成的峡谷，根本的道路就是使增长服从于发展需求，遵循发展规律。

寻找驶出峡谷的航道

摆脱上述双重制约，可以说相当紧迫。一则，我国的经济规模和进出口规模已经很大，人均能源消耗已经位居世界人均水平之上，远高于一般发展中国家。再则，我国的城市化水平较低，缺乏健全的社会保障体系，存在着庞大的中低收入群体，包括农村人口的主体和城市的低收入阶层。所有这一切，表明我国的经济增长与发展之间的错位已经相当明显。一个很显然但又被回避的问题是，在未来的40年，我国的发展目标是进入中等发达国家行列，如果仍以传统的增长至上为发展路径，其困难会非常大；因此必须找到驶出发展峡谷的航道。

简言之，未来我们追求的应该是以内需为主导的经济增长。这里需要注意两个问题：其一，内需为主导并不排斥外贸、经济全球化和参与国际分工，但应该从以前单纯的速度或规模导向，转向以国内就业、人力资本积累和综合竞争力的增强为导向。其二，不能将内需简单理解为老百姓掏腰包消费，甚至理解为吃喝玩乐，更不应该因此倡导奢侈豪华。能够为我国带来长远发展动力的内需，是人的发展。“以人为本的发展”不是一句空话，而是科学发展观的核心，其内涵包括提高民众的物质福利水平，以此为发展的终极目标，但这一定不意味着消费主义和拜金主义。作为人口众多、资源禀赋较差的我国，当前最为紧要的是使包括农村人口在内的中低收入阶层能够获得基本但有质量的营养、居住、医疗、教育和技能训练。从宏观上看，这不仅是社会主义公平正义的要求，也是摆脱资源要素对我国发展的制约所必须的。其次，要不断提升人们的知识和技能水平，并以此获得更有效的资源认识、开发和利用，从而缓解资源与环境的约束。最后，通过完善的制度和政策体系激发全体国民的创业、创造和创新积极性，进而内化为发展的动力。

在这样的发展进程中，城市化应该在今后的几十年始终处于最为重要的地位，是内需动力的主引擎。但本文的城市化，并不仅仅意味着人口从农村向城市的迁移，而是一种更为全面和系统的过程。至少，我国应该放弃增长至上的固有模式，以城市为经济发展的主战场，尽可能地使各类生产要素高度聚集于城市。惟有如此，我国的服务业才能获得大的发展，从而摆脱主要依靠制造业和出口拉动经济和保障就业的局面。一般而言，服务业发展的基本条件除了人民的收入水平提高外，还要求有高度专业化的社会分工、空间上的人口聚集和生活方式的货币化，而这些条件在农村和小城镇很难具备。

不过，由于计划经济时期的二元结构，以及此后以城市为基本单元的社会福利和社会保障体制的影响，我国尚存在许多妨碍城市化的因素。故而，政府在推进城市化的进程中承担着繁重的制度创新使命，以下三方面的努力是必须的：其一是面向进城农村人口的住房。人们需要在城市获得适当的跳板、低成本的立身之地，因此，城市的廉租房需要向迁入城市的农民开放。为此，中央政府可以考虑给予净迁入城市以某种程度的补贴，但更重要的是以合理的价格从迁出者那里收购宅基地，视迁移的实际需要给予净迁入城市廉租房用地指标。笔者不同意那种将廉租房制度得不到有效执行的原因，归结于政府财力不够的说法。无论如何，诸如英国和德国这样的国家能够在二战的废墟上，从战后立即开始大规模的公房建设以满足社会需求，我国当前的国力与之相比要说不够，是说不过去的。其二是需要付出极大的努力，构筑覆盖全民的社会保障体系。其重要性不言而喻，这一问题不解决，我国社会主义公平正义的社会目标难以实现，同时也会严重影响城市化、调动内需和保障劳动力的可持续供给。当然，该问题解决难度极大，本文不可能在此加以深入讨论。但想指出的是，抱残守缺、在现有体系的基础上修修补补，一定难以建设健全的社会保障体系。中央政府需要以极大的勇气面对这一挑战。从中长期发展看，我国也许有必要舍弃各种政绩工程、门庭冷落的机场和车辆稀少的高速公路，尽可能地将资源投入到该领域。其三是我国有必要重构推进经济增长的责任体系和财税体系，至少要免除县级以下的基层政府的增长责任，并使其可支配财政收入与其辖区内的经济活动脱钩。由此，我国生产要素过于分散的现状应该可以逐步缓解，土地压力和环境污染也可随之有效减轻。

上述三方面的努力是最为基本的，涉及的相关问题也是我国城市化进程之所以滞后于工业化的关键因素。除此之外，城市化的加速还需要许多配套的措施。在城市建设规划和发展项目的决策中，必须将促进就业、提供更多体面的工作机会放在最优先的位置。为保证这一原则的实现，我们的决策、规划和政策设计过程必须精细化。在农村人口向城市的迁移过程中，政府可以携手企业、产业组织和社会组织，向他们提供各种公共服务，使之更容易获得与住房、经营场所、教育、医疗、就业相关的信息和咨询服务，以及依据迁入者的发展愿望向他们提供技能培训等。

我国目前的城市化现状还可以从不同侧面观察。我国当前的总人口约为13.2亿，城镇户籍和农村户籍人口分别为3.7亿和9.5亿。但城市人口的自然增长率已经很低，像上海这样的特大城市甚至为负数，所以今后城市的人口增量主要来自农村的迁移。一般认为，我国人口总量的峰值大致在25～30年后达到，为15亿左右。如果2020年要求城市化率达到67％，则此后每年由农村进入城市的人口应该在2000万。这是一场人类历史上规模空前绝后的城市化运动。在其前期，也就是2020年之前，城市化速度应该达到每年迁移2500万人。

真实的城市化拉动经济的路径错综复杂，面对这样异常的城市化运动，我们断不可简单理解。直观上，城市化会导致大规模的城市建设，要求庞大的城市基础设施投入。但从内需角度看，这只是很有限的一部分。在整个城市化过程中，来自民间的拉动作用是巨大的。一般而言，迁移本身的消费会非常可观，每年数千万人由此造成的市场需求难以估量。迁入者的生活方式也会发生根本性变化，不仅包括物质消费水平的提高，还带来商业化服务需求的增加。部分迁入者还会有在城市开业和创业的需求。城市化的另一重要作用是为城市注入活力。当前，我国的“人口红利期”已步入晚期，城市人口的老龄化会是一个非常痛苦的过程。有效缓解其负面作用的基本途径，就是吸收农村相对年轻的人口进入城市，向城市补充劳动力，引入更为吃苦耐劳、发愤图强的创业人口。当然，由此也许会导致农村的空心化和活力丧失。但我国城乡经济活动的效率差距大致在四倍以上，换言之，劳动力进入城市能够导致明显的效率改进。在此基础上，由城市反哺农村一定优于二元结构下的情形。

总之，在未来一段时期内，城市化应该以农民工的市民化为基调。农民工的根在农村。对其中的大多数人而言，城市只是他们用自己的青春年华换取收入的地方。许多人对所在城市没有归属感，这是工人队伍不稳定的重要原因。很多女工成家之后，就会呆在老家不再复出，甚至男性也是如此。这种现象造成了严重的人力资源浪费，要解决此类问题，最根本的手段就是让人们在城市成家立业，扎下根来。从根本上讲，这其实是通过工业化拉动城市化进程的基本方式。以产业工人为主，加上其他具有种种条件能够在城市立足的人们，构成了城市化的主力军。

如上已反复强调，城市化是我国未来几十年内最强大的最可持续的发展动力。但该过程是否会受到资源环境因素的严厉制约，也是需要认真对待的问题。人们质疑城市化的重要理由通常是该过程占用土地、消耗资源、污染环境。需要指出的是，这在很大程度上其实是一种错觉。

第一，在能源和其他资源消耗上，我国城市居民明显高于农村人口。前者的能源消耗大致是后者的三到四倍。但必须注意，后者的低消费是低生活质量的产物，而不是生活在农村的结果。如果城乡格局维持现状，要使全体农村居民享受到与城市居民同样的基础设施、公共服务和物质福利，那么其结果必定是农村人口消耗更多的资源。此时，让农村人口进入城市，使城市的服务覆盖更大比例的人口，在经济上不仅是有效的，而且有利于人民群众享受到“有尊严的生活，体面的工作”，同时这也是资源节约的选择。

第二，就土地利用而言，我们确实应该高度关注过去一些年里耕地资源和其他土地资源被大量占用的事实。但必须指出的是，土地的流失并不是城市化造成的，相反，这很大程度上是反城市化的结果。由于我国层层政府承担着推动经济增长的责任，导致地方政府竞相以廉价土地乃至“零地价”争夺投资者；地方政府的土地财政利益太大；城市建设中有着太多的豪华奢侈；农村宅基地大量废弃、闲置和低效率利用，所有这些，构成了我国土地资源大量流失的原因。理论上，城市意味着以较少的土地承载更多的人口和更高强度的经济活动，城市化因此是节约土地的。美国和日本现在的荒地面积多于30年前，就很好地说明了这一规律。

第三，在环境保护上，城市的污染控制基本上是一个环境基础设施配置和运作的问题。只要设施到位、管网配套、监管有效，高密度的城市并不会带来严重的环境污染。相反，同样的人口、同样强度的经济活动，如果放在农村，其污染治理的难度和成本势必会高很多。我国当前环境污染的治理之所以困难重重，很大程度上是污染源过于分散的结果。如果以紧凑型城市的方式聚集人口，就能够将更多的土地还给农村，还给自然，恢复已被破坏的生态系统，让大自然得以休养生息，并提高环境的净化能力。

概言之，以人的发展为本，以城市化为未来发展的基本动力，我国有希望在获得较快经济增长的同时缓解资源环境的约束。

投入于“可持续性”

在此，需要补充讨论的一个话题是，要使我国在维持较高速度增长的同时有效摆脱资源环境因素的制约，还需要不断对我国的可持续发展能力进行投入。本质上，这是要求将经济发展的成果在当前与未来之间进行合理分配。

可持续性涵盖的范围很广。但从根本上讲，一是要求一个社会拥有的自然资源存量在发展中不出现下降，不能用剥夺自然资本的方式来增加“创造的财富”。二是要求人力资本不断增加，实现以人力资本替代自然资本的发展。由此出发进一步的要求是，保护和恢复自然生产力或再生性资源，在再生能力限度之内善加利用；不断认识、发现和合理开发新的不可再生资源，以弥补存量资源的损耗；提高人类自身的知识和技能水平，在等量的资源消费基础上实现不断增加的效用和价值。当然，无论上述何种目标，都是以人类自身的发展为基础的。

为此，首先，我国应该开始对国土资源的自然生产力进行系统、全面和大规模的投入，其目标是提高土地承载人口及其经济活动的能力。具体方向由两个方面构成：一是我国具有良好自然气候条件，但已严重退化，单位产出能力只有牧业先进国家1/20的15亿亩草原；二是单位面积只有林业先进国家1/10的十几亿亩林地。这两个问题解决了，生产力水平赶上了林牧业先进水平，我国的国土承载力就能够整体地上一台阶。在耕地方面，死守所谓18亿亩红线也许意义不大。更为积极的方式是，中央对西北塔里木河、河西走廊和沿黄适当的地区，大面积建设滴灌系统，同时对其余地区的中低产田进行改造。

其次，在快速城市化的作用下，我国农村会进一步空心化。为此，需要重构村镇体系，以使村落能够拥有基本的活力。人口应该从那些不适宜人类居住的区域迁出，定居于生存条件更好的地区。另外，人们也需要从重要水源区和自然保护区等特殊生态功能区迁出。在这一过程中，可以采用国家收购的方式从农民手中接受耕地和山林，然后休耕乃至闲置，使发生严重生态退化的地区休养生息，提升水源区和保护区的生态功能。该过程会置换出大量农民宅基地、集体建设用地和工矿用地。对此，中央政府应该承担这些土地的复垦投入，而由基层政府承担具体的复垦责任。相关的用地指标视地方村镇体系建设和城市化的需要，在不同层级政府之间由中央主导分配。

再次，是环境整治，尤其是水环境整治。前面讨论的村镇体系重构、人口和产业集中，以及降低水源区人口经济压力等措施，大面积节水灌溉系统的建设，都是水环境整治成功的基本条件。直接的治理除了在县城以上城市建设污水处理厂及其配套设施外，还应该包括在农村普及成本可接受的污水治理系统，比如南方平原地区乡村两级河道需要定期清淤，以保持水系的畅通。水系的生态系统修复将是需要大力投入的领域。

最后，可持续发展最重要的基石是人力资本和人自身的发展。应该说，我国对教育的重视总体上是值得称道的，但也存在极大缺陷，需要从以下方面努力：一是，重顶级人才、轻大众技能水平的倾向应该得到纠正。无论是教育还是科技领域，当前确实存在过于浓烈的精英主义倾向。资源过度集中于极少数所谓人才和重点上，其中又过度偏向于硬件的堆彻，造成效率的严重损失。此外，我国劳动力技能水平低下的问题受重视程度并不够。我国当前资源利用效率低、产品质量差、附加值低的问题在很大程度上就与此有关。加之“跑冒滴漏”重、污染重，使得我们这样一个以资源短缺为特点的大国又成为资源浪费的大国。因此，我国需要将提高所有普通劳动者的技能水平，作为今后发展中的最重大使命之一。

二是，我国需要营造一种高度尊重普通劳动者，崇尚一技之长，提倡精益求精的大众文化；需要一种以发现问题、征服问题为时尚的精神。政府和学术界不能简单地以内需为由，顺从甚至鼓励那种以物质享受为乐、奢侈豪华为荣的商业文化。在这两个方向上尽管都有内需，但对民族之未来的影响却迥然不同。

三是，推动人力资本的积累需要与产业升级紧密结合，使之互为动力。以农业生产为例，当前原有的农村知识普及和技术扩散体系在很大程度上失去了作用。以小农经济为特征的农业很难承担提高农民收入的使命，同时，滥施化肥和弃用有机肥造成的农业面源污染已构成水环境的严重威胁；农产品质量的参差不齐则造成了诸多的食品安全隐患。所有这些问题需要一揽子解决。较好的方式是像日本那样，由政府聘用农业专业技术人员，以每村一到二人的强度承担培训农民和传播农业技术的责任；并以此为基础，重建农村的技术扩散体系。该体系应与农产品质量保障体系和市场组织化程度互通互动，共同推动农业的产业升级。我国各类以“散、小、低”为特点的产业活动，都有类似产业升级的必要。

综合上述，我国发展之舟驶出由增长速度需求和资源环境约束构成的峡谷是可能的，也是必要的，而归根结底，关键在于真正全面落实科学发展观，遵循以人为本的发展。

编辑 李 梅