社会体制视野下的中国社区建设

内容摘要 从社会体制视角看“社区”，我国1990年代开始的社区建设运动之前的所谓“单位办社会”即可视作社区建设。自1949年迄今，中国农村社区建设、城市中单位作为社区的建设和居民区作为社区的建设，分别随社会结构的变革而变迁，虽然成就显著，也相继凸显架构示微、定位不明、商进党退等问题。而要解决这些问题，最终要回归到党建的加强和党员素养的提高上。

关 键 词 社会体制 社区建设 单位

作者 谢遐龄，复旦大学社会学系教授、博士生导师。（上海：200433）

从社会体制视角看社区，其实是个“纯”社会学概念。从这个视角看，我国1990年代开始的社区建设运动之前的所谓“单位办社会”也可视作社区建设，因为社区即共同体，社区建设首先是建立形成、巩固、发展共同体（社区）。“单位办社会”即一种共同体建设。社区建设一度被视作改变了过去单位办社会的社会发展方式。这有一部分道理，但不全面。须知，原先的“单位”就是一种社区（共同体）；至今，近20年的社区建设过去了，仍然有一部分单位具有社区的大部分性质。近来，许多企事业单位被要求不得把富余员工推到社会去，要“内部消化”，如此举措实则透露了政府仍然需要单位担当社区角色。

按照列宁和毛泽东的思路，无产阶级革命就是由党组织新社会。社区建设正是党组织社会的基层活动。然而眼下的普遍状况是，基层党组织组织社会的功能并未充分发挥，而商业势力不断增长。笔者认为，社区建设关键在于社区党建和党员素养的提高。

1949～1990年中国社会的三种社区建设

毛泽东1949年9月30日在中国人民政治协商会议闭幕会上宣告“全国同胞们，我们应当进一步组织起来。我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态”［1］。这是中国共产党重建中国社会结构思想之经典表述。依照此思路，一切工作都可看作组织中国社会的努力。建党、建军、建立工会青年团妇女联合会、建立各种协会、组织统一战线、农业合作化、私营工商业社会主义改造、建立居民委员会、高校院系调整等均可如是观之。这个时代完成了中国社会结构的革命性断裂，旧的社会组织彻底粉碎，新的社会组织迅速成立。当然，由于推进速度过快，建设一度赶不上破坏，留下了许多未能及时填补的社会功能空白。尽管如此，最高领导始终高度重视组织社会的事业，并且始终把注意力集中在组织社会基础即社区建设上。

在此，农业合作化被看作农村社区建设、城市工商业的公私合营被看作城市社区建设的一个部分。以下主要叙述三种社区建设：农村一种；城市单位和城市居委会两种。

1.农村社区建设

农村社区重建是中华人民共和国的立国基础，是中国社会现代化的主要战场，在这一阶段得到最大关注。

第一个是建国前后开展的土地改革运动。这个运动彻底实行了毛泽东在《新民主主义论》中阐发的土地私有纲领，在中国历史上也是最彻底的平均地权的运动。过程大体如下：在战争胜利的前提下，工作组进村，找积极分子，通过各种途径、方式向村民宣讲革命道理。这个环节即思想动员，以社会学的话语叙述，是革新意义系统，赋予农民的革命行动以新的意义。以新的方式解释世界，是社会结构重建中最初的、也是最重要的一环。在此基础上开展组织工作：发展党员、组建党支部，建立农会和其他组织。这个环节是组织群众。然后，带领群众斗争，并取得胜利；把没收的地主富农土地、房屋、财产分配给村民，让群众分享胜利果实。这是个实践环节。最后，原有的基层政权组织、社会组织随同生产关系一齐打碎（废除、取消或解散等），建立村委会之类基层政权。

经历以上过程，确立了党理所当然的领导地位，并建构起基层党组织与村民一体化的社会结构。新社区的建构过程，也是中国社会的现代化过程。在这种社会结构下，道理是党倡导并灌输给群众的；组织是党建立的，组织的骨干份子是党发现、确定、培训的；政策和策略是党拟定并领导群众参与实施的；最后胜利果实是人人有份的。这种社会结构，笔者称之为伦理社会，其实质是，占主导地位的人与人之间的社会关系是直接性的，具体地说，党的领导这种伦理关系（俗称人事关系）比市场、商品等理性的社会关系重要得多。换言之，尽管实施土地私有，而且是中国历史上最彻底、遍及全国的一次，新建构的社会结构仍然是人事关系主导型，即伦理社会。所以，以为土地私有的实行就是理性关系的确立，实则错误估价了土地改革的经济、社会意义。真正强大而且牢固的社会事实是党的领导的确立。理解了这一点，就能理解日后的农业合作化直至人民公社一大二公取消土地私有，其根据何在。无疑，建国初期实施的土地私有，是有条件的私有，实质上是公有前提下的有限的私有。

第二个是农业合作化运动，经由互助组、初级社、高级社，把单个农户组织起来，全然是社区重建。原先的单个农户组成的村落是社区，合作化之后的村落当然还是社区——不过是内部关系和结构变化了的社区。高级社阶段，社员在理论上还可以退社。

第三个是人民公社运动，土地改为集体所有制，杜绝了社员退社的可能，村落的社区结构与此前根本不同了。对于人民公社，通常有两种看法：一是把人民公社看作合作化的当然结果；二是把人民公社看作一个插曲。从土地所有关系看，现在仍然规定土地是集体所有，维持了人民公社运动促成的状态，人民公社似乎是合作化运动的目的与结果。而当下农村中人与人之间的社会关系状况则反映，人民公社似乎是个插曲。这两种看法都有根据，还要等待事情的自然发展，尚未到下结论的时候。

这个阶段还有两件大事：一是1958年1月9日通过并施行《中华人民共和国户口登记条例》，第十条规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”自此，有了农村户口与城镇户口之区别。1972年修改宪法又取消了迁徙自由条款，农村社区的性质随之变化。二是1984年4月6日国务院发布《中华人民共和国居民身份证试行条例》，1985年9月6日全国人大常委会通过并开始施行《中华人民共和国居民身份证条例》，规定居住在中华人民共和国境内的年满16周岁的中国公民须领取身份证。从此，农民又可以离开户籍所在村庄在国内流动，农村社区的性质随之再次变化。

2.城市中单位成为社区

城市中单位成为社区的情况比较复杂，既有类型的区别，又有发展的不平衡，还有具体建构的差异。这里要明确的是，单位之所以必须看作一种社区类型，首先在于单位的核心是党的基层组织。其次，在党组织领导下，单位成员进行多种互动以结成伦理关系。党支部要开生活会开展批评与自我批评，单位成员之间要搞各种评比。1950年代开展过的“拔白旗、插红旗”等劳动竞赛……都是促进社区团结的有效措施。单位之所以是社区，还有许多因素的推动，比如住房分配。单位一般会为员工盖房供集中居住，使单位在空间上有了成为社区的保证。

3.城市居民社区

城市居民的居住区是目前社区一词通常所指，其形成起源于毛泽东组织社会之理念：即在城市中把人员组织进单位的同时，还有一些“剩余”人员也要组织起来。

几千年来，我国城乡社区基本上是自治的。古代长期实行控制性管理的“编户齐民”制度，北宋之后称“保甲制”，延续到民国时期；解放后，迅速在城市里废除了保甲制，建立了新型的居民自治制度，大体经历三个阶段：“1949年杭州孕育阶段”，居民委员会的称谓最早出现于杭州。“1952年华东区试点阶段”，上海市在4月建立居民委员会。“1954年立法”，毛泽东指派彭真调研，并根据调研报告立法，以便在全国统一规范和迅速发展。当初发展居民组织主要目的有两点：一是把“无组织”的居民组织起来。二是动员单位之外的力量，增进城市居民的福利。因此，居民组织不同于其他民间组织，是以居住地为条件建立的非营利、非会员制和区域性居民自治组织；居民组织与参加各级人民代表大会和政治协商会议的人民团体也有所不同，是公民参与国家公共事务的一种新途径。居民组织采取的组织形式是“委员会制”，议行合一，集体领导，办事民主，职能机构健全，内发机制充满活力，为基层社会管理、社会救助、劳动就业以及国家的工业化建设等调动了大量的社会资源，实践了一次社区发展运动。新型居民自治制度与旧保甲制度的根本区别就在于，新制度有基层党组织与居民水乳交融式的一体性。这种一体性，是社会主义民主的实质与前提。

1990年代开始重新组织城乡社会

1990年代开始的，由政府倡导的社区建设运动，起因于改革开放引发的中国社会大变迁。在党和政府领导下，自觉重组中国城乡社会、积极推进社区建设的实践。当然，由于对社会变迁估计不足、对社区认识存在偏差，这一过程走了些弯路。对社会变迁估计不足主要表现在：农民大量离土进城在全国范围内流动谋生；外国及我国港澳台地区人员因从事商务活动涌入我国大陆社区居住。对社区认识的偏差主要表现在：混同社区建设与基层政权建设为一事（到十七大报告才明确列为两件事）；至今没有认识到过去的“单位办小社会”也是社区建设，于是把居民小区当作社区建设中心问题而放弃或忽视了单位的社区建设。

这场1990年代以来的社区建设运动实质上是中国共产党对中国社会的重新组织，应该看到，领导层有着较高的自觉性。然而也须承认，由于开始时认识不够明确，缺少理论指导，此建设具有相当程度的探索性。也因此，首先给人们突出印象的是，大量农民离土进城被视为扰乱城市秩序的盲目流动人口，没有认识到这是中国社会大变动的开始；也没有预见到外资大量流入将引发中国社会结构更为重大的变迁，而不单是增加资本、债务等“纯”经济的事件。农民进城和外资入华，是改革开放以来中国社会变迁的双重变奏。

现在我国的社会结构可归纳为两种类型并存模型，即体制内、体制外并存。其在经济体制方面表现十分明显，在民间组织方面同样明显，只是没有明确的表述。比如，经费来自政府财政拨款的社会组织，不列入民间组织，无须到民政部门登记，属于“体制内”。民办非企业为民间组织，须到民政部门登记，属于“体制外”。而不少社会组织迄今是“中间”态的，类型模糊。像学会中的大部分，已经划归民间组织类型，须到民政部门登记，但还要接受相关方面的直接领导，即类型上似乎应属于“体制外”，实质上仍然属于“体制内”。至于各类社区，也在经历着新的演变。

1.农村的社区重建

农村取消公社制，重新实行政、社分开，是农村社区重建的重要环节。1984年实施居民身份证制度使农民的身份或曰社会地位发生根本变化，为其后的农民全国大流动准备了条件，是解放生产力的重大举措。农民大量离土外出，其是否在一部分地区已经演变成农村社区解体，是个有待研究确定的课题。目前可以初步确认的是，一部分农村的基层党组织，由于骨干党员外出打工，已经趋于瘫痪。与此相关联的农村社区，至少其构成已经基本改变。若干著名的保持集体经济的村庄，如华西村、南街村，则构成新型的“双层”社区。原村民成为集体老板，雇佣大量（超出原村民多至十倍数量的）打工者。华西村用购买方式占用周围若干村的土地，其村民尚未获得与华西村民同等的待遇，这些村落成为“三层”社区。而这样的购买方式，尚未获得中央认可。一些农村，农民大量外出，土地由集体租给外来的农业经营者，由其雇工耕作。又一些农村，少量农民外出，留下的人员正在探索合作经营……

总之，农村社区在经历了动荡不定的近乎解体阶段后，正在重建中。重建成什么样子，目前只能看出几种大致的方向。在“建设新农村”指导思想的总体要求下，我们须在今后的实践中跟踪调查、不断探讨。

2.城市的社区重建之一：单位作为社区

城市社区建设仍须分两个方面研究：一是国营企事业单位，一是居民区。

由于领导层和大部分学者从一开始就把社区概念理解为以地域性为主的居民人群，未能把社区建设与基层政权建设区分清楚，学者中对社区建设的目标与途径分歧也多，城市社区重建呈现复杂局面。

十几年前，开展社区建设初期，社区建设的基本主张是，鉴于单位性质的变化，单位成员主要活动场所从单位转移到居住区。十几年过去了再考察，许多单位其实仍然是社区，单位作为社区至多是有所削弱，有的或许还有所强化。以复旦大学为例，尽管职工购买新房，原宿舍房屋已有部分变卖或出租，职工的社区意识（即对本单位的归属感等）并未削弱。复旦大学原先的职工宿舍有若干处，跨街道且跨区，但是复旦大学整体是一个社区十分明显。随着改革的深化，复旦大学宿舍区、校区都有增加，加上与上海医科大学两校合并这个因素，宿舍区、校区更为分散，但感觉上仍然是一个社区。特别是，复旦大学师生还是区人民代表大会的一个选区，这个情况强化了复旦大学单位作为社区的社会结构。工资包干、编制包干、职数包干等规定均在巩固单位作为社区之社会结构。高校本不该再管学生找工作之事，然而现在被要求为学生找工作努力，这些活动都加强了单位作为社区的发展趋向。

可以说，全世界的高校都有共同体（社区）意义，而高校在我国作为国营事业单位、作为社会基本单元，更是具有独特的社区意义。同样，政府职能部门的机关，也属于单位，有着社区意义，能够凸显其社区功能的有：如办三产安置富余人员、创收增加成员工资外收入、集资自行盖房分配给本单位成员、开办子弟学校等。在此，我国社区的一个重要构成要素自然而然地锁定为是否有党组织并发挥核心作用。国营企事业单位显然都具备这一要素。

3.城市的社区重建之二：居民区作为社区

重视居住区作为社区也适应了社会变迁的新情况。开展社区建设要求既从理念出发（一是加强基层政权、一是发展居民自治），也从实际需求出发（力图满足社区中的多种需求），于是，社区建设一度被指称为实质上就是基层政权建设。其从理论上看并不全面，然而从实际可能性上看，似乎不得不如此，因为当时城市社区正在粉碎性地解构中：旧城区整块整块地拆除，老社区解散，居民各奔东西；新建的居民小区，居民彼此不认识，因而根本谈不上新社区之存在。在这种情况下设立的居民委员会常出现居民根本不认识居民委员之事。据报道，不少地区选举居民委员会，甚至有试验直接选举的。这些选举有的固然提供了民主经验，有的却须进一步了解——对于一些新的居民小区而言，这种选举的实际意义其实仅仅在于产生了新的居民委员会，于社区建设并无多大意义，因为居民彼此还不认识。然而，无论如何，居民委员会建立起来，总是一项必须做的事情。逻辑顺序似乎也是：先建居民委员会，日后再逐渐地形成社区。

社区建设之核心是党建。一般大城市居民区党建已经做到了全覆盖，但是党组织发挥的作用还远不够。比如，党支部与居民的联系须进一步加强，须探讨党组织对居民产生经常性影响的途径与方式；居民党员在居民区中也须独立地发挥作用。再比如，要研究基层党组织及党员是否须寻找与居民的共同利益、是否须与居民形成共同战线。现在急迫地需要对社区党建做评估，而在做这种评估前先须建立社区党建的理论，像基层如何处理党政关系以密切党组织与居民之间的关系。总之，基层党建须有深入的、创造性的理论建设和有效的实践。

在具体的社区建设中，人们多从社会服务、社会福利角度探讨，这的确是必要的。社区建设主要关注点首先是社区本身的建设，即把社区居民组织起来、自己治理自己。上述视党建为核心，即组织起来之核心环节。其次是社区统一战线、民间组织的发展。对于“体制外”的经济成份、社会组织成份（“两新组织”），一方面，要在这些机构中发展党员、建立党组织；另一方面，由于其大部分成员属于“无组织人员”，组织他们的途径主要落在社区，这是社区统一战线的重要工作。同时，社区丰富多彩的生活须有各种机构组织实施，其中包括开展社会服务、执行社会福利的民间组织，因而亟待发展社区的民间组织，这势必要求有众多训练有素的专业人员，从而对社会工作专业提出了进一步的要求。

自1990年代以来的城市社区建设运动确实取得了巨大成就，基本搭起了居民组织的架子，其中居民委员会备受社会各方面的瞩目。然而至20世纪末，居民委员会的建设就开始呈下滑之势，正在暴露越来越多的问题，其突出表现为商进党退。具体而言，政府的影响在减退，党组织在社区的影响未见增强，商人（物业公司）大踏步进入社区；大标语上写的是联防，旁边巡逻的是物业公司雇佣的保安，平时少见居民委员，多见物业公司经理在指挥社区管理；政府为人民提供的场所多半是全市性的，社区活动场所则往往由公司经营。在西方社会为第三部门活动场所的，意在模仿西方社会的一些人士却倡导“交给市场”，划入第二部门，他们概念中缺乏第三领域，行动上实为商人大开其门。此外，90年代建造的社区活动设施，其中一些也留下了形式主义痕迹，居民使用率很低。这类硬件超前的现象不是个别性的，其归因于当时未做认真的调查研究，也未从社区居民的实际需要出发设计。政府曾规定，建造新住宅区时必须为居民委员会及居民活动预留房屋。有些居民委员会利用这一规定把部分房屋租赁出去，名义上是“社区服务项目”，实际上是“创收”供发补贴。《物权法》出来后，属于业主共有的居民委员会用房的合法性成为问题，可能成为居民发泄不满的借口。功能日益萎缩的居民委员会不断面临新的挑战。

简短的结论：发展趋势

改革开放以来，中国社会发生了巨大变革，解放思想、解放生产力，人民获得了更多的自由，取得了巨大建设成就。同时回顾30年，这条道路是艰辛而代价巨大的。十七大报告主张，“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，为社区建设规定了明确的方向。十七大报告还指出，“完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，推进厂务公开，支持职工参与管理”，这一方针将巩固国营企事业单位员工的主人地位，使国营单位的社区内涵得以延续。十七大报告同时要求“加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”，厘定基层政权建设、社区建设为两事；政府的行政管理与基层群众的自治两者关系是“衔接、互动”；目标是“增强社会自治功能”。

十七大报告为社区建设规定的方针是正确的，只要落实这一方针，我国社区建设就会走上健康发展道路。在新农村建设中，我们应该关注其中的社区建设意义，同时要提高对国营企事业单位社区内涵的认识。从这一角度看，管理国营企事业单位就是管理这些单位的社区建设。当然，十七大报告指明了方向，要在实践中完全彻底落实，还有大量理论问题要研究，其中最关键的是基层党建理论。

如上已述，我国开创的社会主义基层民主制度与旧时代保甲制度的根本区别在于，我国将实现基层居民当家作主。由于我国社区的党组织与社会一体性结构，社区自治的形态设计为基层党组织领导下的居民当家作主。“一体性”之意义是基层党组织与居民水乳交融般地紧密结合。这是我国社会应有的一种社会结构。党组织与人民群众在基层的紧密结合，是实现人民当家作主的必不可少的前提。有了这样的结合，居民委员会才有生命力，才可能成为真正的居民自治组织。贯彻十七大报告的方针，还要求基层组织与党员具有高素养，要求发展出完整的修养理论，并推进其实践。或者说，社区建设的前途完全系于社区党员的修养，这是基层组织发挥其应有功能的前提。修养提高，才能与居民休戚与共，才能正确贯彻党的路线方针。如果我们要测量社区建设的发展程度与趋势，基层党员的修养一定是诸多主要指标中的关键一条。

编辑 李 梅