社保改革又遇“退保”潮

周政华

4月2日，农民工王德胜踏上开往武昌的列车，离开了他工作四年的东莞市厚街镇。出发前一天，他从东莞社保中心取回了此前两年缴纳的社保资金，不到2000元。“像城里人一样拿养老金退休”的梦想也就此破灭。

农民工掀起“退保”潮

进入2009年，接近百万的失业农民工，像王德胜一样选择了“退保”返乡。

人力资源和社会保障部3月31日公布的最新数据显示，截至今年2月底，已经有97万农民工退出了养老保险，而参加医疗、工伤保险的人数较之上年末环比分别减少了167万和140万人。

“退保”潮大多发生在广东、江苏、上海、浙江等农民工输入集中的地区。这一趋势早在去年就已初现端倪。据深圳社保中心统计，2008年深圳近500万人参加基本养老保险，但当年退保的人数多达83万人。

此前，2007年和2008年春节前后，珠三角的地区也经历了同样的“退保”潮。仅东莞一地，广东省劳动和社会保障厅调查显示，2007年就有超过60万人次办理了退保手续，一天最多时退保现金流达30多万元。

农民工退保潮，无疑对当前政府扩大社保覆盖面的努力形成巨大冲击。

长期以来，农民工参保率一直不高。国内2.3亿农民工中，参加社保的不到十分之一。农民工流入大省广东是国内最早推行农民工强制性保险的地区，该省1993年制订社会保险政策时就把农民工纳入参保范畴，到2000年扩大社保覆盖面，重点对象就是农民工。但截至2008年，广东省农民工的参保率也仅达到34%。

尽管目前社保整体改革方案尚未明晰，但作为其中一个重要组成部分，“农民工养老保险办法草案”正处于社会公开征求意见阶段。财政部财科所所长贾康在接受《中国新闻周刊》采访时表示，政府已经决意扩大社保覆盖面，但这一推进过程将分步骤进行。贾康表示，未来的财政收入情况将影响到社保改革进度。

舆论普遍认为，如果社保个人缴费偏高、异地难以接续等问题不能尽快得以解决，伴随着经济危机的持续深化，更大范围的农民工退保现象将难以避免。

为何“退保”?

对王德胜而言，“退保”实属无奈。

王德胜打工所在地东莞为国内最大的玩具产地，自去年底以来，当地4000多家玩具厂倒闭了一半，王德胜也因此失业，返乡成为唯一选择。据人力资源和社会保障部(以下简称“人保部”)统计，截至2008年，全国失业农民工超过2000万，其中参与社保的不到200万人。

王德胜就属于幸运的200万之一。他于2006年开始缴纳养老保险。东莞所在的广东省，将农民工社保纳入城镇社保统一管理，实行与城镇职工无差别的社保标准，被称之为“广东模式”，其社保范畴包括养老、医疗、工伤保险、失业四种。

目前，国内各地的农民工社保方案不尽相同。以广东为代表的将农民工社保纳入城镇社保统一管理的有甘肃、河南、陕西等省市；而其他大部分地区，则将农民工社保独立于城镇社保之外，另立一套制度，譬如在上海、成都等地，政府就把农民工的工伤、医疗、养老三项保险捆绑在一起，按比较低的费率缴纳养老金，如上海规定综合参保率为12.5%，成都规定为20%。

王德胜仅参加了养老保险。按1998年颁布实施的《广东省社会养老保险条例》规定，用人单位需缴纳工资总额的8%～20%，个人缴纳工资的8%，这与当前国内城镇职工的社保缴费标准大致等同。

王德胜的缴费工资按月薪1000元计算，这相当于他实际工资的一半，也就是说，他每月的缴费80元，这对王德胜来说并非小数，这已经超过了他一个星期的伙食费。当初他也是犹豫了好久，才下决心缴纳的。

2008年底，王德胜所在的玩具厂倒闭后的三个月里，他再也没能找到新工作，最后只得返乡务农。根据现阶段包括广东在内的各地执行的养老保险政策规定，农民工累计缴费15年才能享受养老保险待遇。而王德胜对于自己能在广东继续工作13年信心全无。因此，王德胜选择了退保。这意味着他此前的2年缴费年限将作废，个人账户将不复存在，今后虽可重新缴纳，但计发水平将降低。

社保不能异地接续是王德胜无奈“退保”的更为根本的原因，这也是所有参保农民工所面临的共同难题。目前，国内跨省流动的农民工超过5000万人，其中三分之一流向广东。

但是，国内各省市内的农民工社保标准不尽相同，统筹层次大都处于县市一级。按照我国现行的养老保险转移办法来看，转保只要求转个人账户的部分，即王德胜缴纳的工资的8%，如此一来，转入地就存在“倒贴”问题，因为转入地将承担加上社会统筹资金计算出来的退休金，但这个社会统筹资金，即王德胜所在工厂缴纳的工资的10%却留在了转出地。因此，很多地方都不愿意接受外地转入，对于退保倒是大开绿灯。

“退保”后，王德胜仅领取到自己缴纳了2年的保费，一共不到2000元钱。而由单位缴纳的工资10%的那一部分保费，大约2100元则留在了东莞社保中心。

城乡二元格局难破

早在2006年王德胜到东莞打工之初，国务院发布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，其中对农民工社保制度建立提出了“低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接”的原则。

这一原则细化为法规是在三年后，也就是王德胜“退保”前不久的2009年2月，人保部向社会公布《农民工参加基本养老保险办法》草案，并征求意见。人保部社会养老保险司副司长唐霁松在草案发布会上，承认当前农民工参保率低，源于“有些政策难以完全适应农民工的特点。”他认为当前农民工参保存在缴费难和转移难两大难题。

《农民工参加基本养老保险办法》最显著的特点在于，降低了农民工参保的缴费比例，其中，用人单位缴费比例为工资总额的12%，比目前规定的平均缴费比例低了8个百分点；农民工个人缴费比例可在4%～8%之间自选，取消了8%的硬性要求。

其次，在异地接续上也有所突破。《办法》规定农民工离开就业地时，原则上不“退保”。农民工跨区域就业并继续参保的，由两地社保机构负责为其办理基本养老保险关系转移接续手续，其养老保险权益累计计算；未能继续参保的，由原就业地社保机构保留基本养老保险关系，暂时封存其权益记录和个人账户，封存期间其个人账户继续按国家规定计息。

针对农民工流动性强的特点，办法中还提出，将个人身份证号码变为终身不变的社会保障号码，建立起一个全国性的养老保险查询系统。

这对王德胜来说，降低费率、异地接续固然是好消息。但是作为农民工，王德胜“非城非乡”的尴尬身份，仍难改变。

人保部在《农民工参加基本养老保险办法》草案的同时，还公布了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》草案。后者对跨省流动劳动力的社保异地接续扫清了政策障碍，并规定了具体的接续办法。但农民工养老保险并未纳入城镇企业职工基本养老保险统一管理。这表明，短期内，城乡不同人群的社保差别仍将存在。

人保部社会养老保险司副司长唐霁松，在今年2月举办的上述两个办法的草案发布会上曾对上述城乡分而治之的办法做了两点解释：

其一，城镇职工一般是在城市之间转移就业，最后在城市养老，而农民工除了在城市之间转移外，还在城乡之间流动就业，其中一部分要返乡养老；其二，职工跨地区转移就业一般有确定的目标地，而农民工在离开一个就业城市时往往没有明确的下一个就业目标地，因而中断参保的情况较为普遍。因此，需要在总体原则一致的基础上，针对不同情况分别制订政策措施。

对此，北京师范大学工商管理学院教授李实认为，这种做法将进一步强化城乡二元结构。李实是在4月3日参加由中国发展研究基金会组织一次社保论坛上做出上述表示的。

一些智库的相关社保改革建议计划，也将农民工的社保体系独立于城镇社保体系之外。

2009年4月3日，具有政府背景的中国发展研究基金会发布了一份题为“构建全民共享的发展型社会福利体系”社保改革计划书，其中农民工、城镇职工、农民为三个群体分别拥有独立的社保体系。

参与起草该计划的中国发展研究基金会副秘书长汤敏在接受《中国新闻周刊》采访时表示，这一计划的最终目标仍然是缩小乃至消弭不同群体之间的社保待遇差别。汤敏认为，这仍然需要相当长的时间。