《规划》实施的问题与对策

曾昭宁 姚轩鸽

2009年6月25日，国务院新闻办公室公布了《关节一天水经济区发展规划》(以下简称《规划》)，这不仅预示着国家区域规划再添新成员，同时昭示西部大开发进入新的战略推进阶段。本文着重分析实施过程中可能遇到的主要问题与对策。

《规划》实施中的主要问题

《规划》最难的是落实。从事物发展的过程看，《规划》实施中肯定会遇到不少困难和障碍。我们认为，必须直面的主要问题有三个方面：

首先，《规划》区域内的产业规模不大，会直接制约《规划》的实施进度。尽管区内高新技术产业和装备制造业两大产业的基础相对较好，聚集度也比较高。但是，总体而言，这一区域内的产业规模不大，主要问题在于区域内的产业聚集度比较低。产业聚集度低意味着产业集群发育迟缓。从现代产业发展来看，一般产业发展应该采取产业集群的形式。只有产业集群形成、发展壮大了，才能增强产业和区域竞争力。问题在于，西部与东部相比，区域内的产业集群发展太弱，产业规模也就不容易做大。

其次，《规划》区域内的行业特色不突出，装备制造业不大。改革开放以来经过调整搬迁，西安集中了全省60％以上的能力和86.2％的科研院所，西安是全国军工最密集的城市。天水的装备制造业，军工占据相当部分。另外，宝鸡、咸阳等，也都有军工实力较强的企业。问题是，长期以来，由于体制、机制和政策的原因，融合度很低。军工和民用长期处于“两张皮”状态，“各吹各的号，各唱各的调”，没有整台科技资源，没有实现军民的融合，形成特色优势。因此，如果《规划》实施中不能在这方面实现新的突破，就可能继续构成发展的障碍。

同时，《规划》区域内的省际之间、市级之间和区县之间的利益协调问题也十分重要。《规划》的实施，必然涉及陕西省与甘肃省之间的利益协调问题，也涉及关中区域内各重要城市之间、宝鸡市与天水市的利益协调问题。从产业集群角度看，如果把产业集群做大，成了经济带或经济区，就自然和传统的行政区划发生矛盾，就存在一个传统行政区域之间的利益协调、调整和行政体制的改革问题。

解决问题的对策

那么，如何跨越这些障碍，全面落实《规划》，把握《规划》给予西北的发展机遇呢?实际上，前面列举的主要问题，也就是实施《规划》时将要面临的挑战。我们应该采取哪些对策应对这些挑战呢?

首先，实施《规划》一定要统一布局，把区域内的产业做大。做大区域内的产业，关键在于如何借助《规划》的大势，解决区域内产业聚集度比较低的问题，加速产业集群的发展。我们认为，第一，产业定位要细化到行业定位。我们经常谈要产业定位，但在西部大开发新阶段就远远不够了，要定位到行业。现在全国高新区为什么产业结构雷同化，清一色的机电一体化、生物工程、新材料等，主要是产业定位太大了，应该把产业定位进一步细化。第二，要把行业定位细化到小行业。一旦细化到小行业，各个开发区的特色就凸现出来的。比如定到输变电设备、软件、航空、航天等，特色就出来了。为什么要定位到小行业?因为，产业集群的边界就是产品或者小行业。像大的开发区，二次创业中应裂变为若干个专业化园区，因为严格意义上的专业化园区就是产业集群。因此，很多大的开发区在二次创业阶段，都会面临一个如何裂变为若干个专业化园区的问题。这样，就会形成一个个独具特色的专业化园区，培育壮大产业集群，形成块状经济。现在的问题是，有的开发区太大了，规划没有规划到小行业、专业化园区和产业集群。第三，规划做好后，要通过人大立法确立规划的绝对权威。招商引资的增量项目，不要乱抢，要“各就各位”进自己的专业化园区。要防止各个开发区之间乱抢项目，我引来的项目就往我那里放现象的继续发生，坚决避免“大杂烩”。对存量部分的搬迁调整，也要进专业化园区。比如西电公司，前些年一些企业通过合资的形式都搬迁到西安北郊经济开发区了。但是，它的总部却搬到西安市高新区，这不就乱了吗?要往北就往北，要往南就往南，应该进自己的专业化园区。现在问题就出在这里，包括县级的工业园区，好多是大杂烩，什么都有。产业聚集度不高，咋能形成产业集群?造成这种局面的根本原因就是背后的利益驱动，都想追求政绩，追求总量扩张。所以，实施《规划》一定要统一布局，不能重复过去的做法。比如西安市，就应该有一个统一的布局。各级各类的开发区都应该有一个统一的布局，要克服背后的利益驱动，算大账，这是核心问题。陕西省内的核心城市，在拟定“十二五”规划的时候，一定要出台布局规划，与《规划》衔接。一句话，能不能形成集群，关键在布局上。

其次，要把着力点确实放在“军民融合”上，整合军工和民用科技资源，突出自己的区域特点和产业特色，实施错位发展。装备制造业从全国来看，目前有四个基地，东北是重大成套装备，以上海为主的长江三角洲是电子信息设备、汽车及零部件，珠三角是以通信设备和计算机为特点，西部的陕西、重庆、四川已经形成以军工装备为特色。要全面落实《规划》，借机发展西北，必须发挥西北的优势，突出特色。

综合考虑，我们认为，从与地方产业的结合看，应该强调“军民融合”，整合军工和民用科技资源。要清醒地认识到，国家关注西部地区，第一位的不是经济贡献，而是国防安全。目前全国尚没有“军民融合”的装备制造业基地和制造业基地。比如四川德阳是重型装备，还有发电设备。重庆有的是汽车、摩托车，但没有“军民融合”经济区。现在成渝有一个全国城乡统筹综合改革实验基地，原来我们一直希望把“关中－天水经济区”能够上报成全国统筹“军民融合”综合配套改革试验区，现在把它搞成一个全国统筹科技资源改革示范区了。在“关中一天水经济区”，科技资源最大的还是军用科技资源。因此，现在只能在这个方面做文章。

坦率地说，对西部，国防安全是第一位的，经济发展目标和国防安全目标要相统筹，经济发展战略和国防发展战略要统一。所以，也需要有这个基地。先要做强做大“军民融合”的装备制造业，然后扩大到制造业。一旦这个基地建起来，“军民融合”就成为西部唯一的优势和特色，就是全国的，不仅仅是西部的。有了特色，在全国就会有相应的重要地位。只要把这面旗帜竖起来，就能吸引全国乃至世界上“军民融合”的项目和企业到区内来投资。一个值得注意的趋势是，最近几年来，全国军工企业集团纷纷到西安来落户。比如，最早的有阎良的国家航空高技术产业基地，前两年全国航天产业集团也来了。去年到今年，中国兵器集团也来了。兵器集团落户在经开区的西安兵器工业科技产业基地，-五年要投资150个亿，他们最大的目标之一是建成全国“军民融合”发展示范园区，就是要解决“军民融合”问题。前不久，中国船舶集团也来和陕西、西安签订战略合作协议。军工集团纷纷到陕西到西安来，就是要搞“军民融合”。可以说，现在海陆空都来陕西，这就会进一步强化“关中－天水经济区”装备制造业的这个特色。“关中－天水经济区”就是要突出制造业、装备制造业的“军民融合”的产业特色和区域特点，错位发展，增强装备制造业和制造业的行业竞争力和区域竞争力。

事实上，在“军民融合”方面，目前我们是有示范榜样的。西安的西京公司是军工企业，是从商洛地区搬迁过来的，刚来时企业效益很差，下岗职工问题成堆，还集体上访过。但现在效益非常好，为什么?因为公司进行改制，将优良资产分离出来，和陕西省几个国有投资公司组建了创联集团，现在形成了以电连接器为主，有一百多个企业为它配套的产业集群的雏形，它是一个“军民融合”的产业集群。这就是一个很典型的以改制和产业集群的形式构筑“军民融合”装备制造业集群的例子。这个典型应该推广。

最后从国家层面提三点建议：

1.建议国家今后把“军民融合”的大项目往“关中－天水经济区”摆放。

2.建议把“关中－天水经济区”作为全国统筹“军民融合”综合配套改革实验区的试点。至于国家的政策倾斜，关键是要给予经济区内新的财税等各项优惠政策，不能重复和强调过去的优惠政策。

3.现在行政体制改革的试点在深圳。建议国家把行政体制改革的试点扩大到“关中－天水经济区”，允许经济区内进行行政体制、机制和政策的突破。