城市垃圾管制的一体化环境经济政策体系研究

王建明

摘要为有效管制城市垃圾，我国迫切需要建立城市垃圾管制长效机制，实现从命令控制政策向环境经济政策的“历史性转变”。本文在对环境经济政策的理论基础与实践经验进行回顾的基础上，着重讨论三类环境经济政策：垃圾按量收费、预收处理费用与循环回收补贴、押金返还制度。结果表明，鉴于垃圾污染问题的独特特征(属于面源污染，边际环境损害与个体行为水平不存在简单线性关系。垃圾污染责任难以明确界定等)，城市垃圾管制没有简单、单一的环境经济政策。必须针对各责任主体设计独特化、具体化、精细化、针对性的环境经济政策。任何一种环境经济政策的有效性都是相对的。都需要相关政策的支持、配合，也都必须和现有的法律制度、文化背景、经济水平等相适配。由此，不同环境经济政策必须整合协调使用，最终形成城市垃圾管制一体化环境经济政策体系。

关键词城市垃圾管制；环境经济政策；体系；垃圾按量收费；押金返还制度

中图分类号F062.9文献标识码A文章编号1002-2104(2009)02-0098-06

随着中国经济发展和城市人口的增加，城市垃圾污染问题也日益显露和突出，逐渐成为政府和社会各界关注的焦点问题之一。加强城市垃圾管制，促进垃圾减量化、再利用、再循环，节约资源、保护环境已是势在必行、刻不容缓。本文主要讨论城市垃圾管制的一体化环境经济政策体系，以期为中国出台相关垃圾管制政策提供借鉴。

1环境经济政策的相关理论与实践回顾

环境经济政策(也称为“基于市场的”政策、激励性政策、经济激励政策、经济激励手段、经济手段等)是与命令控制政策(或者说命令控制手段、行政手段等)相对而言的。环境经济政策的起源可以追溯到20世纪20年代Pigou首次提出的“矫正税收”思想，经济学家后来称之为纠正环境外部性的“庇古税”(Pigouvian tax)。顺着Pigou的思路，1972年，OECD提出并采纳了“污染者付费原则”(Polluter-pays-principle，PPP)作为制定环境政策的基本经济原则。1984年，OECD召开了“环境与经济学”大会，对强化经济手段的作用给予了重视。1992年，联合国《里约环境与发展宣言》要求各国重视环境经济政策，明确认同了PPP原则、环境成本内部化及经济手段的应用。

概括地说，环境经济政策是按照市场经济要求，运用价格、税收、收费等经济激励手段，调节或影响市场微观主体的行为，以实现环境管制的目标。换言之，它是通过市场信号刺激行为人的动机，而不是通过明确的控制标准和条款来规范人们的行为。环境经济政策主要分为两类：一类是基于福利经济学观点的“庇古手段”，如税收、收费等手段；另一类是基于新制度经济学观点的“科斯手段”，如明晰产权等。不论哪一类环境经济政策，其共同点都是引入市场力量，且这一市场力量足以影响微观主体对可选择行为的成本和收益进行评估，从而使污染者的最优决策有益于环境。可见，环境经济政策不同于一般的财政手段。OECD1987年对10个国家的100多项经济措施的调查发现，许多措施由于收费太低几乎没有意义，将近一半的措施原期望能产生经济激励，实际仅有1／3的措施产生了刺激效果。超过一半的措施仅仅增加了财政收入。

环境经济政策得到了理论界和实践部门的积极响应和支持。OECD指出，环境经济政策是一种“内在约束”力量，它与传统行政手段的“外部约束”相比具有如下特点：①可以最低的成本实现预期环境目标(因为它给了微观主体选择的自由和弹性)；②有助于管制部门制定最优的政策干预水平以实现社会最优；③可以为持续的环境改善提供动态激励。在StavinsL2j看来，相对于传统的命令控制政策，环境经济政策的两个显著特征是：①具有低成本、高效率特点；②能产生技术创新及扩散的持续激励。Stavins进一步指出，如果环境经济政策能够得到很好地设计和执行，那么厂商(私人)在追求自身利益的同时就可以客观地实现环境政策目标。思德纳认为，命令控制政策会导致更高的基本效率成本和次优成本，因为产出替代效应不能充分发挥，而且收入循环和税收相互影响的成本总和显得更高。与之相对，环境经济政策以内化环境行为的外部性为原则，对各类市场主体进行基于环境资源利益的调整，从而可以建立保护和可持续利用资源环境的激励和约束机制。

当然，环境经济政策也并非普遍、无条件适用。一些学者认为，庇古税实现帕累托最优是建立在若干经典假设基础上的。这些经典假设包括：信息完全对称、监督成本很低、产权明晰等。当这些经典假设不能满足或违背时，直接的庇古税便不再有效。在Barde看来，PPP原则没有对哪些当事人应该算作污染者给予准确的界定，而把对污染者的识别留给国家权力机关进行决定。且PPP原则没有明确指明污染者需要支付多少。OECD则指出，环境经济政策所产生的刺激效果取决于其所影响的行为的弹性(价格弹性、补贴弹性、收入弹性等)、提供的信号的强度(收费水平)以及替代品或替代方案的可得性。

尽管环境经济政策并非完美无缺，也存在适用性问题，但总的来说，环境经济政策正在得到越来越普遍的认同和重视，且已经扩展到环境政策的各个领域。在经济发达国家城市垃圾管制中，环境经济政策也同样得到了越来越普遍的应用。与之相对，中国的城市垃圾管制主要还是采用行政性的命令控制手段，环境经济政策使用较少。随着垃圾问题的日益突出和传统的命令控制政策缺陷(如阶段性、高成本、低效率等)的逐渐显露，建立城市垃圾管制的长效机制，推行环境经济政策已经成为不可逆转的历史趋势。国家环保总局近期倡导和诠释的“环保新政”和“环境经济新政策”也体现了这一趋势。下面，本文主要讨论城市垃圾管制的一体化环境经济政策体系。

2城市垃圾管制的一体化环境经济政策体系构架

讨论垃圾管制的环境经济政策必须首先深入分析垃圾问题的本质特征。笔者以为，垃圾问题至少具有以下三项特征：首先，垃圾污染属于面源污染(Non-point pollution，NPP)，而不是“点源污染”(Point pollution)。换句话说，垃圾外部性是公共外部性(Public extemalities)，而不是私人外部性(Private externalities)。这表现为，每个人都受到其他人施加的垃圾污染影响，同时每个人又都在生产垃圾污染，并施加给其他人；其次，垃圾抛扔的边际环境损害与微观主体的行为水平不存在单一的线性关系。这是因为，个人垃圾抛扔量(这是其造成损害的行为水平)不可能低成本度量。即便能够度量垃圾抛扔的数量，垃圾的成分不同，其边际环境损害也不一样。显然，旧电池、废荧光灯管与水果皮的损害是完全不同的；最后，家庭和厂商在垃圾问题中的责任是难以明确界定的。这体现为，垃圾既是家庭在消费(包括购买、使用、处理)中产生的，同时垃圾(如各

类包装材料、纸张、电池等)又是厂商生产的，而且往往消费行为也是厂商引导的，是其营销行为的结果。这样，厂商也是垃圾问题的间接制造者。

基于以上对垃圾问题的特征分析，我们可以进一步推断相应的环境经济政策特点。首先，“科斯手段”一般不适用于垃圾管制，垃圾管制需要寻求适宜的“庇古手段”。这是因为，垃圾污染涉及的责任主体数量众多，采用科斯手段的交易成本会非常高昂；其次，简单的庇古税不适用于垃圾管制。换句话说，对不同的微观主体并不存在一个简单、单一的环境经济政策，垃圾管制需要基于庇古税原理采取一些修正性或替代性的环境经济政策；最后，垃圾管制不仅仅需要制定针对家庭的环境经济政策，而且还需要向上游延伸，即制定针对各类厂商(包括原材料厂商、产品制造商、商品零售商)的环境经济政策。进一步说，城市垃圾管制必须针对各责任主体设计独特化、具体化、精细化、针对性的环境经济政策，最终形成一体化的环境经济政策体系。垃圾问题的特征及相应的环境经济政策特点如表1所示。

考察垃圾管制的一体化环境经济政策体系构架需要分析垃圾生产的全过程。从物质流程看，垃圾生产遵循这样的物质流程：原材料——产成品——商品——产品／垃圾——废弃物。从责任者看，垃圾生产涉及的责任者依次为：原材料厂商——制造商——零售商——家庭(消费者)——垃圾处理场。鉴于垃圾在不同阶段有不同的物质形式，有着不同的责任者，由此，必须针对不同的责任者采取不同的环境经济政策。对原材料厂商可以采用原生材料征税、再生材料补贴；对制造商可以采用循环回收补贴、生产者责任延伸、预收处理费用等；对零售商可以采用押金返还制度等；对家庭可以采用垃圾按量收费、押金返还制度等。垃圾生产的物质流程与相应的一体化环境经济政策体系构架如图1所示。

在垃圾管制的一体化环境经济政策体系构架中，不仅仅包括面向家庭的环境经济政策(即下游政策)，也包括面向厂商(针对生产环节)的环境经济政策(即上游政策)，还包括同时面向家庭和厂商的环境经济政策(即综合政策)。限于篇幅，本文主要讨论三类环境经济政策：垃圾按量收费、预收处理费用与循环回收补贴、押金返还制度。

3下游政策：垃圾按量收费

传统的垃圾收费政策是固定收费。这种固定收费可以为垃圾处理筹集资金，缓解财政压力，但它对所有的家庭实行统一价格(不论垃圾排放量多少)，这从两方面产生低效率：一是由于家庭不用为抛扔的垃圾额外付费，家庭缺乏垃圾减量化或再循环的激励；二是厂商也缺乏积极性去生产垃圾处理成本更低的产品。鉴于此，很多学者倡导或支持“垃圾按量收费”Pay-as-you-throw，PAYT，也称“单位定价”(Unit-based pricing)。

垃圾按量收费是根据家庭实际的垃圾排放量确定收费额。它通过对垃圾直接定价来实现有效率的资源配置。垃圾按量收费的主要优势体现在以下两方面：①激励居民根据垃圾排放的私人成本来调整其排放和回收行为。垃圾按量收费增加了居民抛扔垃圾的私人边际成本，居民会相应地减少垃圾排放、增加垃圾回收；②激励居民在消费时选择产生垃圾量更少的产品，如购买简化包装的产品，减少一次性产品的购买等，从而从源头减少垃圾量。

垃圾按量收费在经济发达国家已经受到越来越普遍的重视和应用，日益成为垃圾收费政策的趋势。美国、日本、欧洲、澳大利亚、韩国等国家或地区的很多城市都实施了垃圾按量收费。在美国，20世纪80年代末期，仅有约100个社区实施了垃圾按量收费，1993年增加到1 000个，1997年4 150个，2001年5 200个。2006年则有7 095个社区采取了垃圾按量收费，占社区总数的26.3％以爱荷华州的Dubugue社区为例，自21302年垃圾按量收费实施后，循环回收增加30％，垃圾处理降低28％，垃圾减量效果非常显著。

对垃圾按量收费的主要质疑在于，垃圾按量收费可能导致“非法倾倒”(megat dumping)现象。从理论上讲，当家庭仅有两种垃圾处置选择(要么垃圾排放，要么循环回收)，那么对垃圾排放直接定价会刺激循环回收；但当非法倾倒是第三种选择，那么对垃圾排放直接定价会刺激非法倾倒。根据笔者对中国城市居民的问卷调查，对于“实行垃圾按袋收费后，人们会偷偷倒垃圾而不付钱”，有70.3％的居民“同意”或“大致同意”，仅有16.5％的居民“不同意”或“不太同意”。这表明多数居民还是担心非法倾倒问题在一定程度上存在。然而，也有很多学者研究认为，非法倾倒更多只是人们的担忧，而不是现实。Reschovcky和Stone的调查发现，尽管有51％的被访者声称垃圾按量收费实施后非法倾倒增加了，但实际上并未发现显著非法倾倒的证据。Skumatz和FreemanTM的研究进一步表明，非法倾倒只在20％的社区存在，而且延续时间并不长。

总的来说，相对于垃圾固定收费来说，垃圾按量收费具有较好的垃圾减量和循环回收效果，它通过对垃圾直接定价产生有效率的个体行为。但是，垃圾按量收费也可能诱发负面行为，尤其是非法倾倒行为。对中国来说，实行垃圾按量收费能否在减少垃圾排放量的同时又不导致大范围的“非法倾倒”，这需要在实践中进一步检验。就目前而言，考虑到中国城市居民的环保意识和道德观念，全面实施垃圾按量收费必须谨慎。但在特定城市(或社区)，尤其是对环境保护和资源节约意识较高同时道德观念较强的城市(或社区)，可以试行垃圾按量收费政策。中国一些城市已经进行了尝试。据《京华时报》(2007年11月28日)报道，北京已选取若干小区着手垃圾按量收费的试点工作。

4上游政策：预收处理费用与循环回收补贴

预收处理费用(Advance disposal fees，ADF)是在制造、销售、消费时根据产品的最终处理成本收取的费用。通常也称为“污染产品税”、“产品收费”等。预收处理费用的经济原理在于，产品交易时未来处理废旧产品(或包装)的环境外部性并未反映在价格中，这样预先收取处理费用能适当提高产品价格，以反映真实社会成本，最终抑制产品消费和垃圾产生。

预收处理费用可以实现三个目标：①激励厂商实行前端减量化(减少产品产量或实行减物质化设计)，或转向生产可循环回收产品，或提高产品中的循环材料含量(这进而有助于培育和稳定废旧产品的回收市场)；②抑制消费者对不可循环回收产品的消费，促进可循环回收产品的消费。尽管有时预收处理费用对消费行为的净影响并不大，但预收处理费用的“象征意义”往往向消费者传达了这样的信息：这种产品是不合意的，消费者也会因此减少对其的消费；③为垃圾减量化、再利用、再循环和其它相关环保项目筹集资金。

预收处理费用在OECD国家应用比较普遍，很多国家

都对一次性容器、电池、塑料袋、杀虫剂、汽车轮胎等产品实施了预收处理费用。以塑料袋为例，1988年意大利实行“塑料袋课税法”，商店每卖一个价值50里拉的塑料袋，要交100里拉(8美分)税。这一政策实施以来，意大利的塑料袋消费立即降低了20％—30％，而在1983—1988年间塑料袋使用量增加了37％。而且，塑料袋税除了激励消费者更节约使用塑料袋外，还刺激了厂商研究和开发可生物降解的包装袋。在爱尔兰，2002年开始征收塑料袋税，每个塑料袋征收15欧分(约1.5元人民币)。爱尔兰的塑料袋征税取得了立竿见影的效果。塑料袋的人均年使用量从征税前的328个下降为21个，降低了93.6％。而且塑料袋税还为政府带来了大约7 500万欧元的税收收益。鉴于2006年塑料袋的人均年使用量又上升到30个，爱尔兰政府宣布，从2007年3月起塑料袋税提高为22欧分，以确保塑料袋税的激励效果。

对预收处理费用的一个主要质疑就在于，预收处理费用是一个“钝”政策工具，它不能区别“抛扔”和“不抛扔”垃圾的社会成本差异。这是因为，预收处理费用的主要功能是激励厂商实行前端减量化，但它并不直接鼓励末端(垃圾产生后)再循环，消费者在消费后会丧失循环回收的积极性。鉴于此，实施预收处理费用时应制定相应的对策措施，如将税收收益用于循环回收补贴，以促进产品的循环回收。

循环回收补贴(Recycling subsidy，RS)是对再生材料(旧报纸、旧塑料、旧玻璃等)的循环回收或再利用进行补贴。其经济合理性在于，再生材料使用的外部收益没有被厂商内部化，这导致社会使用过少的再生材料。这样，实行循环回收补贴可以降低再生材料的相对价格，促进循环回收和再利用。循环回收补贴从两方面发挥作用：一是从供给方面，它可以增加再生材料的市场供给，从而减少流向垃圾填埋场的垃圾总量；二是从需求方面，它可以促进厂商更多地使用再生材料，从而增加对再生材料的市场需求，促进再生材料市场的发展。

在美国等发达国家，对有利于循环回收的各种补贴(或类似的支持性政策)很多。例如，美国对私人企业在材料循环利用方面的研发投资给予补贴就非常普遍。已有35个州对投资于可循环利用产品的研发活动进行补贴，补贴方式有提供资助、贷款和减免税收等。这对于鼓励循环回收和再利用发挥了积极的作用。

对于循环回收补贴：①存在生产技术、市场需求等不确定因素时，循环回收补贴的有效性是值得怀疑的。Edwards和Pearee对纸循环的研究表明，提高回收材料的价格不会影响回收行为。他们甚至认为，通过直接操纵价格来鼓励回收是最不可取的政策工具。这是因为，利用再生材料需要进行极其昂贵的新设备投资，在大部分现有生产技术都是针对原生材料的情况下，使用再生材料的短期边际成本是很高的。对此，一些学者指出，一种有效的方法是对厂商购置新型资本设备进行补贴，这种新型设备既可使用原生材料，也可使用再生材料。但考虑到采用再生材料作为投入会面临供应不确定性问题，企业可能不愿意进行这种资本投资。这样，对某些再生材料(如废铁和旧报纸)来说，补贴的实行或取消不会影响回收率；②与预收处理费用类似，循环回收补贴只有单方面的效应。即补贴主要促进厂商在垃圾生产后再循环(刺激垃圾的循环回收和再利用)，但它并不鼓励垃圾生产的源头削减。补贴甚至会导致过度生产、过度消费和过度废弃。换言之，补贴在取得垃圾循环效应的同时可能刺激垃圾产生，这至少部分地削弱了补贴的垃圾管制效果。对此，一种可行的解决办法是将循环回收补贴和预收处理费用结合使用，这样就同时鼓励生产的源头削减和处理的循环回收。循环回收补贴和预收处理费用的结合实际上就是押金返还制度。

5综合政策：押金返还制度

押金返还制度(Deposit refund system，DRS)是消费者(或下游厂商)在购买可能导致垃圾污染的产品时支付一定的押金，当其返还废旧产品或包装容器时获得押金返还的一种环境经济政策。其基本原理是：押金在一定程度上构成了对消费者的行为约束，用押金这一经济杠杆可以刺激消费者将废旧产品返还给厂商(而不是直接抛扔)，从而实现垃圾管制目标。押金返还制度是一个双层系统，它在效果上类似于消费时对垃圾征税(实现源头削减)，垃圾回收时又进行补贴(确保循环利用)。如果垃圾被扔掉，就只能由消费者承担费用。这样，押金返还制度能够确保采用成本最低的办法来减少垃圾处理量，无论是通过源头削减途径还是通过循环利用途径来实现。

押金返还制度得到了大多数学者的欢迎和支持。在笔者看来，押金返还制度本质上是对庇古税的修正、补充或替代。庇古税有效的隐含假设是，政府可以直接、低成本地对负外部性行为进行监控和证实。排污者行为越明显，排污量越大，庇古税才越有效。对垃圾污染(面源污染)来说，直接的庇古税必然面临着高昂的信息成本、监督成本。此时押金返还制度可以很好地替代庇古税。在押金返还制度下，无须政府或其他第三方对个人的负外部性行为进行直接的监控和记录证实，而是通过负外部性制造者主动展示良好行为。如果说庇古税是“对不良行为的惩罚”，那么押金返还制度则是对“良好行为的奖励"~12J。在押金返还制度下，个人有激励去减少负外部性行为以获得押金返还，而无须第三方监控。这种责任重心转移(从政府监控和证实负面行为向个人主动展示良好行为)的制度设计显然大大节约了交易成本。庇古税和押金返还制度的替代如图2所示。

押金返还制度在经济发达国家有着广泛的应用和成功的实践。在德国，2003年1月起开始强制实行饮料容器押金制度。顾客购买不可回收容器的矿泉水、啤酒、可乐和汽水时，均要支付相应的押金。自2006年5月起，德国押金制度扩展适用到一切对生态不友好的一次性饮料包装。在美国，目前有11个州对饮料容器实施了容器押金法案，并取得了理想的效果：实施容器押金法案的州，路边乱扔垃圾总体降低30％—64％，乱扔饮料容器降低69％—84％，回收率则高达78％(与此相对，未实施容器押金法案的州回收率仅为23％)。

当然，也有一些学者质疑押金返还制度实施的管理成本可能过高。对此，Dinan建议管制者重点对某些产品(旧电池、玻璃容器等)实施押金返还制度。根据Stavins的总结，押金返还制度主要适用于以下情形：①目标是减少废弃物的非法处置现象和总体上提高物质的循环利用水平；②在废弃物的合法处置成本和(对非法处置或乱扔垃圾进行)清理成本之间存在显著的差异。笔者认为，尽管押金返还制度的适用范围较窄，只占垃圾总量中的一小部分，但它针对的是社会边际成本较高或者循环回收收益较高的垃圾(如废旧容器、废旧电池、废轮胎、废电子产品等有毒有害废弃物)，由此，实施押金返还制度的社会收益相对较高。相应地，为了有效地管制城市垃圾，中国也应该借鉴经济发达国家的经验，对特定产品或领域实施押金返还制度。

6结语

从经济发达国家城市垃圾管制理论和实践的发展趋势看，一个明显的趋势就是从命令控制政策向环境经济政策的转变。纯粹的命令控制政策越来越受到挑战，环境经济政策越来越得到普遍的应用。对中国来说，随着垃圾问题的日益突出和命令控制政策缺陷的逐渐显露，我们也迫切需要实现从命令控制政策向环境经济政策的“历史性转变”。

当然，本文并非对城市垃圾管制的一体化环境经济政策体系做一个系统描述。笔者仅仅讨论了三类政策：垃圾按量收费(下游政策)、预收处理费用与循环回收补贴(上游政策)、押金返还制度(综合政策)。就本文有限的分析可以看出，任何一种环境经济政策的有效性都是相对的，都需要其它相关政策的支持、配合，也都必须和现有的法律制度、文化背景、经济水平等相适配。而且，为了有效地管制城市垃圾，不同的环境经济政策往往必须整合协调使用。从长期看，有效的垃圾管制政策不仅必然影响家庭的购买、消费和处理决策，而且还必然影响厂商的原材料选用(增加再生材料的使用)、产品设计(提高循环利用能力)和包装生产(降低过度包装)等决策。因此，整合使用多种环境经济政策，形成一体化的环境经济政策体系必将成为城市垃圾管制的趋势。

(编辑：于杰)