高校教师权利救济制度及其完善的思考

谭九生

摘要：高校教师合法权利的保护及其救济逐渐受到关注，但实效性并不高。当教师权利受到侵害时，目前常用的救济途径就是申诉与仲裁，这导致当前高校教师权利救济制度存在不足。因此，应从健全申诉制度、完善仲裁制度、引入听证制度、构建行政复议制度、确立司法救济制度等方面来完善高校教师权利救济制度。

关键词：高校教师；教师权利；权利救济；救济制度

随着社会主义市场经济体制的逐步完善，在依法治国理念的推动下，教育体制改革正沿着法治之路迈进。高校法治强调以法律规范高校的管理，制约权力，保障权利。近年来，教师与校方的权利纠纷事件常见诸于媒体报导，甚至对簿公堂，引发教师团体、法律工作者及社会公众对于教师权利内容及其保护的探讨，并对教师权利的保护及救济提出诸多建议和对策。那么，在实行教师聘任制的今天，作为公认的在与校方相比而言处于弱势方的教师，究竟有哪些合法权利，当其合法权利受到侵害时，应如何完善救济制度，是一个亟待从理论和实践上加以解决的重要问题。

一、高校教师权利的基本内容

法学理论认为，权利是国家通过法律规定，对法律关系主体做出或不做出某种行为或要求他人做出或不做出某种行为的许可和保障。从外在表现上讲，权利是社会个体利益的法律存在形式；从内在本质上说，权利是指特定社会成员依照正义原则和法律规定享有的利益和自由。随着我国民主、法制建设的进一步完善以及一系列教育法律规范的颁布，教师权利在我国现行法律上已经成为一个专门的法律术语。教师作为教育法律关系中的重要主体，与一般法律关系主体一样，同样具有社会性和法律性。［１］这两重属性决定了教师具有多重身份：国家公民、普通的日常社会生活主体和履行教育教学职责的专业人员，这也决定了其权利的多样性与复杂性。本文认为，教师权利共由两部分组成，分别为基本性权利与职业性权利。

1. 基本性权利

这是教师作为一般公民所享有的权利。作为普通公民，教师享有《宪法》所规定的公民的基本权利，包括：（1）公民参与政治生活方面的权利和自由，包括平等权、选举权和被选举权、政治自由（言论、出版、结社、集会游行示威自由）以及批评、建议、申诉、控告和检举的权利；（2）公民的人身自由和信仰自由，包括人身自由、人格尊严不受侵犯、住宅不受侵犯、通信自由和通讯秘密受法律保护、宗教信仰自由；（3）公民的社会经济教育文化权利，包括劳动权利、劳动者的休息权利、获得物质帮助的权利、受教育权利、进行科学研究及文学艺术创作和其他文化活动的自由；（4）特定人的权利，包括保障妇女的权利、保障退休人员和军烈属的权利、保护婚姻家庭及母亲儿童和老人的权利、关怀青少年和儿童的成长、保护华侨归侨侨眷的正当权利。［２］

２. 职业性权利

这是教师作为教育者的权利，源于《教师法》及相关配套性法规中所限定的权利与义务，是关于教师职业性特点的一般规定。这些权利表现为教师作为权利主体，有权为一定行为或者不为一定行为，以及要求他人为一定行为或不为一定行为的可能性。《中华人民共和国教师法》第七条采用列举的方式对教师的权利进行了界定：“（1）进行教育教学活动，开展教育教学改革和实验；（2）从事科学研究、学术交流，参加专业的学术团体，在学术活动中充分发表意见；（3）指导学生的学习和发展，评定学生的品行和学业成绩；（4）按时获取工资报酬，享受国家规定的福利待遇以及寒暑假期的带薪休假；（5）对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理；（6）参加进修或者其他方式的培训。”［３］此外，《中华人民共和国教师法》第十七条、第十九条、第二十条、第二十五条、第二十九条、第三十条、第三十三条、第三十九条，《高等教育法》第四十三条、第四十八条、第五十一条等也对高校教师的权利作了补充规定。作为高校教师来说，除了上述职业性权利以外，还包括学术自由权、高校民主管理参与权、行业自律权等权利。

二、高校教师权利救济制度的现状

“有权利就必须有救济”，无救济则无权利。对于教师权利中的基本性权利，当权利受到侵害时，其救济如同普通公民一样，没有特殊性。而对于职业性权利，当其受到侵害时，主要是校方或校内的其他人员对教师的权利进行侵害，其救济则有特殊性了。因此，本文主要是探讨教师权利中的职业性权利救济制度。

1. 高校教师权利救济的现有途径

目前，对于教师合法权利的侵害事件，时有发生，与《教师法》、《教育法》、《高等教育法》等法律法规的相关条款背道而驰。例如，部分高校教师不能在课堂上自主地编排课时计划、设计教学方法、选择教学内容及课堂上的言论受到严格限制；有的学校因教师上课迟到10分钟或因监考迟到10分钟就开除教师；在日常工作中，教师无法通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理，批评建议权、发表个人意见权、举报揭发不良现象权、知情要求权等都受到限制；在职称评审过程中，许多处于教学科研第一线的教师，无论在业务能力，还是在工作业绩均已达到评聘条件的要求，却常常因为指标名额的限制，而被剥夺参评资格；在岗位聘任过程之中，教师不可能充分表达自己的意愿并以自己的意愿自主地选择聘任岗位；在聘任合同签订过程中，合同内容不合理，双方权利义务不对等，事先没有征求教师的意见，教师没有就合同条款与校方进行平等协商的余地；有些教师特别是年轻教师，在教学上兢兢业业，在科研上硕果累累，但获得的物质报酬与精神奖励却与其付出不成比例，远低于某些带有行政职务的教师；凡此种种，不一而足。

“有侵害必有救济”，“权利的赋予与权利的救济如同车之两轮、鸟之两翼，二者同等重要”［４］。救济是对已发生或业已造成伤害、危害、损失或损害的不当行为进行纠正、矫正或改正。根据法律规定，公民权利救济有三种方式：私力救济、公助救济、公力救济，而私力救济在法治社会中已基本废除。受限于相关法律法规，目前教师权利救济的途径主要有两种。

一是申诉。《教师法》第三十九条规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。”1995年原国家教委《关于〈教师法〉若干问题的实施意见》对教师申诉作了具体规定。2003年7月，教育部在《关于加强依法治校工作的若干意见》中要求，“建立校内教师申诉渠道，依法公正、公平解决教师与学校的争议，维护教师的合法权益”。

二是仲裁。依据原国家教委办公厅关于印发《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》的通知中有关精神和《中华人民共和国仲裁法》的有关规定，对于教育领域的部分纠纷可以通过专门的仲裁机构实行仲裁。针对教师聘任制在高校的实行与推进，2000年中组部、人事部、教育部联合下发的《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》中规定：“当受聘人与聘用单位在公开招聘、聘用程序、聘用合同期限、定期或者聘期考核、解聘辞聘、未聘安置等问题上发生争议的，当事人可以申请当地人事争议仲裁委员会仲裁，仲裁结果对争议双方具有约束力。”这也就意味着，当教师因聘任原因与学校发生人事争议时，可以进行人事仲裁。

2. 当前高校教师权利救济制度存在的不足

教师权利救济制度是一个高校法制建设不可缺少的重要方面。权利救济制度对于稳定教师队伍，保障教师合法权益，调动教师工作积极性都具有十分重要的作用。但是我国现行的高校教师权利救济制度存在着一些缺陷，极大地降低了救济的有效性，损害了法律的权威，直接影响到高校的教学科研质量与效率。这些问题，不能不引起我们对教师权利救济的思考。

（1）法律制度缺位

现行法律法规对教师的权利保障只提供了申诉救济和人事仲裁救济，而缺乏司法救济，这不能不说是由于法律制度的缺位所造成的。根据《教师法》和相关规定，教师权益遭到侵害后其法律救济途径只有申诉和人事仲裁两种，但《教师法》没有对申诉的受理机关做出明确规定，人事部也没有对申诉的受理机关——当地人事争议仲裁委员会作出明确规定，因而这些制度实际上并没有真正发挥作用，当教师的权益受到侵害时，其申诉、人事仲裁、行政争议和行政诉讼等维权途径得不到畅通。设置完善的权利保护机制，使教师的权利在受到侵犯之时请求法律给予必要的救济，这是救济的关键所在。依照宪法制定的《教师法》虽是为了保障教师的合法权益而制定，但是在教师权利得不到保障，尤其是遭受来自高校或地方政府行政部门的侵犯时，通过何种途径获得有效的司法救济，《教师法》并没有给出明确的答案。

（2）权利救济方式比较单一

当教师的合法权益受到侵害时，《教师法》只规定了“申诉”，却没有规定教师可以提起行政复议和行政诉讼，就是“申诉”，也没有对申诉的范围和内容进行界定。在实践中，教师很难选用复议和诉讼的途径维护自己的权益。“申诉”成了封闭性的行政救济，在客观上构成了教师行政复议和行政诉讼的障碍［５］，司法救济途径更无从谈起。而采用人事仲裁的救济方式，也仅当发生人事争议时适用。

（3）救济缺乏严格的程序

现行法律法规对教育行政部门或人民政府在处理教师申诉时的受理、调查、答辩等事项缺乏严格的程序性规定。实践中，教育行政系统内部救济仍然多采用行政方式，对事件的调查粗糙，不公开进行，对教师申诉的处理往往掺杂领导的个人感情和主观判断。另外，对提起申诉控告的缘由，受理机关、时限要求、处理结果的送达和执行等具体事宜也仍未制定出明确的单项法规或相应的实施细则。教育行政部门或人民政府受理申诉或控告后，由于缺乏受理、审理、申诉、答辩、调查、处理的严格的程序，势必存在随意性，难以保障教师的申辩权利。而且教育行政部门或人民政府在处理教师申诉过程中，教师和被申诉机构完全是“背靠背”。教师申诉控告程序不健全，影响了申诉控告的效果，使教师的权利遭到侵害后难以得到实质性的救济。

（4）救济缺乏公正性

《教师法》第三十九条规定：教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉。这里的“侵权行为”是对教师有隶属关系的学校或领导人员在职权活动中实施的侵害教师合法权益的违法违纪行为。该条的规定显然是希望能够给予学校或者其他教育机构自己纠错的机会。但是，实际情况却是，教育行政部门由于和原处理机关的“亲子”或“兄弟”关系，加之一些说不清的利益关系，一般情况下是不会为某个教师的权益，去和原处理机关的领导较真的。基于这种情况，通过申诉救济就很难做到公平、公正，教师的权益也就难以得到保障。另一方面，没有明确申诉处理委员会的法律责任，申诉处理委员会无正当理由或在规定期限内不作出决定的，对有关负责人没有依法给予相应的处分，这也加重了救济缺乏公平性的可能性。

三、高校教师权利救济制度的完善

权利受到侵害时若得不到救济，不管权利的法律多么美妙动人，都毫无价值。建立教师权利救济机制是维护高校教师合法权益的重要途径，对我国高校教师权利救济制度进行改进，需要通过立法、司法、教育行政内部机制等几方面的改善与整合来共同完成，这是一个循序渐进的过程。

1. 健全申诉制度

申诉制度作为目前高校教师权利救济的主要途径，应在现在的基础上，做好以下两方面的工作：

（1）建立健全校内申诉制度。尽管教育部早在2003年就要求各校“建立校内教师申诉渠道”，但从实际情况来看，这一校内申诉渠道的建立并不是一呼百应，众多高校都没有建立教师校内申诉渠道，就更别提申诉委员会的建立和申诉程序的制定了。因此，首先要建立教师权利校内申诉救济渠道，设立专门的教师申诉委员会，以一种制度化的形式将教师权利校内申诉渠道常规化、合理化，当教师对教育行政机关或学校对于个人的处理不当而导致其权利受到损害时，可以向教师申诉委员会提出申诉。其次，要细化校内申诉制度的原则性规定，特别是在教师申诉委员会的人员组成上，应明确各部分人员的比例，保证教师代表、校工会委员和法律专业人士的参与。再次，要重视校内申诉制度的具体程序性规定，一是明确申诉程序的详细步骤，二是在现有的法律法规中细化各个程序的规定，以利于实践中的操作。最后，要明确申诉机构的法律责任，引入适当的保障制度。

（2）完善校外行政申诉制度。校外行政申诉主要是向教育行政部门或人民政府提出申诉。教育行政部门和相应级别的人民政府应加强受理教师申诉的工作，以受理申诉人对校内申诉的结果不服因而引起的再度申诉，或者对重大问题的申诉。一是要加强申诉机构的建立。我国应借鉴外国的一些成功经验，成立专门机构来处理教师的申诉和控告，并实行垂直领导，只对上级专门机构负责。二是要完善权利申诉救济的程序。程序的正当性是教师权利得以保障的必要条件。因此，要赋予教师在申诉中享有权利程序，当事人应有获得答辩书、举证和质证、延请律师等权利。三是要在申诉中引入回避制度，申诉机构成员中与申诉人、被申诉事项有利害关系的职能部门、教师和领导以及申诉人要求回避的人员应该回避。

２. 完善仲裁制度

仲裁是世界教育纠纷的基本解决途径，是仲裁机关根据双方当事人的协议或有关法律规定，对当事人双方发生的争议，以第三者身份进行调解，作出判定或者裁决的一种法律制度。［６］仲裁既不同于人民法院的诉讼，也不同于人民调解委员会的调解，而是解决纠纷的一种特殊程序，是一种准司法制度，具有法律的约束力。仲裁的优势在于其程序简便、结案较快、费用开支较少，能独立、公正和迅速地解决争议，给予当事人以充分的自治权。目前需要的是加强仲裁制度的建设：将教育仲裁委员会作为教育行政机关的常设机构，但独立于教育行政机构和司法机关；教育仲裁要有专门的规则，其受案范围应当比诉讼的受案范围广，但仲裁委员会必须在规定的时间、地点内迅速处理；当教师未能或不愿通过申诉解决纠纷时，可以在申请仲裁和提起诉讼之间选择，除非有法定的事由，教育仲裁是一裁终局；仲裁委员会的成员要具有高度的法律和相关专业知识，其人员由三方代表组成，分别是教育行政部门代表、高校代表、教师组织（或工会）的代表；教育仲裁应实行回避制度，以保证仲裁的公平、公正。

3. 引入听证制度

听证的内涵是“听取当事人的意见”，尤其是在作出不利于当事人的决定前应听取意见，它渊源于英美普通法上自然正义观念的听取两方面意见之法理。所谓听证指的是权力主体在作出影响相对人权利义务的决定之前，给相对人提供发表意见、提出证据的机会，并对特定事项进行质证、辩驳的程序性法律制度。听证程序的实质与要义是听取当事人的意见，这是程序公正的必然要求和内在体现。作为正当法律程序的核心，听证所蕴涵的公开、参与、民主等价值构成了程序法治的生命源，对行政民主、法治、保障人权的作用愈来愈突出。听证自身所具有的独立于实体结果的程序价值日益受到人们的关注，并在当代法治实践中得到广泛应用。听证制度原只适用于司法审判，后逐步推广应用于立法和行政领域。由于教育法的授权，使得本不是行政机关、不享有行政执法权的高校成为授权行政主体，高校与教师的部分法律关系成为准行政关系，因此听证制度在高校管理中的引入也就顺理成章。引入听证制度，有助于实现高校教师管理的民主法治化，保障教师的合法权益，尊重教师的人格尊严，避免事后矛盾的纠缠、积聚，提高管理行为的可接受性程度，形成约束高校管理权行使的外在力量，提高高校管理的透明度。在具体实践中，高校以下的管理行为比较适用听证制度：一是高校制定教师内部管理规章制度，二是出台与教师权益相关的高校管理重要改革举措，三是对教师实施重大具体管理行为，四是变更教师日常的生活、学习与工作环境。

４. 构建行政复议制度

行政复议，是指行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并做出行政复议决定的一种法律制度。［７］《行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议”，其中第三款为：“对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的”；第七款为：“认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的”；第八款为：“认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的”。这三款规定的行为，都与教师有关联。根据2007年8月1日起实施的《中华人民共和国行政复议法实施条例》，这里的“行政机关”当然包括“法律、法规授权的组织”。而高等学校经由国家和法律的授权，行使国家行政权力或公共管理权力，具有法人资格，能够独立承担相应的法律责任，因此，高等学校具有行政主体资格。［８］也就是说，高校与教师之间的关系带有行政法律关系的特征，高校享有授权执法主体资格，在法律上处于行政主体地位。

因此，当教师的合法权益受到学校有关行政行为侵犯时，可依法向做出该行为的上一级行政机关或法律、法规规定的机关提出复议申请，并由受理机关依法进行审查并做出复议决定。行政复议机关不仅受理对于教师的申诉不作为的案件，而且也应该受理被申诉机关进行了处理而教师不满的案件，即只要教师认为应当复议的，都可以向复议机关提出来。

５. 确立司法救济制度

没有司法的最终救济，任何救济机制都不是完善的。当高校内部及教育行政系统的救济不能保证自身的客观公正性时，司法权的介入是履行外部行政监督职能的必然选择。申诉控告的教师权利救济机制，由于高校及教育行政部门既是处理者，又是裁决者，可能使教师在权利救济上得到不公平的待遇。与行政申诉救济相比，司法救济更能保证公正性。一是人民法院作为纠纷的裁判者具有绝对的独立性，符合“任何人不能作自己案件法官”的自然公正原则，这种救济方式是公正性保障的基础；二是司法诉讼是以公正为核心的程序制度设计，这是实现纠纷公正解决的有效保障，对于教师权利的有效救济具有重要意义。针对教师合法权利受到侵害的情形，司法救济主要体现在两个方面：一是《行政诉讼法》的保护，二是《劳动法》的保护。

在我国的司法实践中，对教师合法权利的司法救济，采用了“法律法规授权组织”的概念，认为凡是法律法规授权组织实施权力的行为，都可以将其视为行政行为而提起行政诉讼。根据《行政诉讼法》第37条“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼”等法律规定以及《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，当教师的权利受到侵害时，如果对上级机关不进行复议处理或对其作出的行政复议决定不服的可向人民法院提起行政诉讼；或不经复议直接向人民法院提起行政诉讼。当然，向人民法院提起行政诉讼必须是针对高校不合法的行政行为，如果只是不合理，而不违法的话，人民法院不予受理；并且同时还必须是具体的行政行为，对于抽象的行政行为，比如学校制定的规章制度、管理规范，其性质属于抽象行政行为。根据《行政诉讼法》第12条“人民法院不能审查抽象行政行为”的规定，即使认为不合法，也不可以直接向人民法院起诉，要求人民法院审查。

2008年1月1日起施行的《中华人民共和国劳动合同法》第二条规定：“国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行。”第九十六条规定：“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。”这些法律条款的内容表明了高校实行教师聘任制，高等学校与教师签订的聘任合同就是劳动合同，可以用《劳动法》来调解教师与学校的劳动争议，能更有效地维护教师的合法权益。《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》的第二条指出：“当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”从而使教师因聘任产生争议从单纯的申诉救济途径扩展到司法救济渠道。

参考文献：

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