国有资产信托监管法律问题探析

2009-04-14王娜

决策与信息·下旬刊 2009年12期

王娜

摘要:以信托形式管理国有资产,既可以提高资产的利用效率,又可以确保国有资产的安全性。而国有资产信托的特殊性决定了我们需要加强对国有资产受托者的监管,而由于信托法律制度的缺失,对受托者的外部监督力度不够,需要建立起一套有效的监督管理机制。

关键词:国有资产信托信托财产信托监管

中图分类号:D922文献标识码:A

一、国有资产信托概述

(一)国有资产信托的含义。

国有资产是指在法律上由国家代表全民拥有所有权的各类资产。如企业国有资产,行政事业单位占有、使用的非经营性资产通过各种形式为获取利润专作经营的资产,投入生产经营过程的国有资源性资产等。国有资产信托,是指以国有资产为信托财产,并以使受托人将管理和运用该国有资产所取得的收益交付给委托人或者其所指定的其他受益人为内容的信托。国有资产信托是国有资产形态转换能够利用的重要方式,信托制度是一种独特方式,是通过将国家所有权置换为信托受益权来实现这一转换。信托制度的运用,不但有利于该部分资产的市场化运作,而且有利于国家集中精力履行好其公共财政的职能。

(二)国有资产信托的法律特征。

1、国有资产信托法律关系当事人的特殊性。

国有资产信托是信托的一种,但是其自身的特殊性,使其有别于一般信托的当事人。第一,委托人地位具有特殊性。国有资产作为信托财产决定了国有资产信托委托人不但是信托的设立者,也是信托目的的制定者和信托财产的转移者。在我国,国资委代表国家、国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产,对国有资产享有管理的权利,是国有资产信托的当然委托人。第二,由于是在国有资产管理环节,对国有资产信托管理中受托人的选任有特殊要求,如注册资本、从业人员、登记程序等,以保证信托财产的安全性。第三,国资委作为出资人,享有所有者权益决定了国有资产信托是一项自益信托,信托中的受益人常为委托人自己。

2、实现、分配国有资产信托收益的特殊性。

受益权是受益人对信托收益享有的权利。依照我国信托法的规定,这种权利具体包括信托收益权、请求交付信托收益权、转让信托收益权、以信托收益偿还债务权等。国资委自信托生效之日起享有信托受益权。信托文件另有规定的,从其规定。国资委不同于一般受益人,对国有资产收益的取得和支配是其职责所在,不能如一般受益人那样放弃或转让受益权。由于国有资产管理的目标是实现国有资产的保值增值,所以,国有资产通过信托经营实现了增值后,国资委是作为这部分增值的受益人,国资委并不像一般信托关系中,受益人取得收益,而是将这部分收益继续委托国有资产经营机构经营,不断地把国有资产做大。如出现信托机构违约、变更、信托结束等情况,由国有资产管理部门以受益人的身份向信托机构办理有关信托财产索赔、会同其他信托关系人办理交接手续、承认决算等事项。

3、国有资产信托目的的特殊性。

信托目的是当事人通过设立信托所要达到的目标,是信托不可缺少的要素之一。信托目的决定着信托财产的管理和运用方式,信托目的决定着信托财产的管理和分配。由于国有资产是由政府代表社会所有成员拥有其所有权,因而是社会公共利益的体现,国有资产管理的出发点就是如何维护公共利益。国有资产信托目的有其特殊性。首先,实现国有资产的保值、增值,是国有资产经营最直接的目的。其次,国有资产采取信托这种管理方式,是为了防止国有资产的流失。搞好国有资产管理,确保国有资产保值增值,是从重大的经济和政治意义上所提出的国企改革的目标之一。最后,国有资产包括一切有价值的财产和权利,包括动产、不动产、有形资产和无形资产等,为了达到国有资产保值增值的最大效益,依据不同的国有资产设置不同的信托,不同的国有资产信托又具有特定的目的。

二、国有资产信托存在的法律问题

(一)国有资产信托立法不健全。

我国的信托业面临原有法律体系不够完善的问题,尤其我国信托业是在国家相关法律法规不健全的环境下产生并发展的,更需要立法保障和支持。另外,对国有资产信托行业的纵向法律,如风险防范、市场准入等尚未从立法角度根本解决。我国信托法律法规对受托人的权利义务规定不完善:一方面,我国信托法制对受托人的投资义务规定太过抽象,没有真正涉及受托人在进行投资时具体应当履行的义务。不仅不利于规范受托人在实际运作中管理信托财产的行为,导致其滥用权利损害受益人的利益,同时也不利于对受托人是否履行了投资义务进行判断。另一方面,我国信托法对受托人在信托管理的问题方面只是进行了原则性的规定。如对受托人的谨慎义务规定方面,《信托法》与《信托投资公司管理办法》规定地非常笼统,很难给受托人正确的指引。同时,也加大了受托人权利与受益人利益之间风险的判断标准的难度。

(二)国有资产信托外部监管的缺失。

一般而言,受益人的利益,应自行维护,这是信托法的一条基本准则。但是在有些情况下,受益人维护自己的利益存在困难。从我国信托法的规定来看,我国受益人的利益更易受到损害,更有保护的必要性。另外,国有资产作为一项自益信托,国有资产管理机构作为庞大的国有资产的所有人,又作为受益人,是不可能对所有的国有资产的受托人进行全面的监管,为了保证国有资产信托的运行和国有资产保值增值,必须选一个监察机关。

一方面,国有资产管理机关作为受益人可能面临受益权被侵害的危险。在信托关系中,受益人利益的损害主要是因受托人违反信托宗旨而产生。另一方面,缺乏有效的信托的外部监督机制,也使受益人的利益易受到侵害。我国与大陆法系的其他国家和地区在继受信托制度时,存在着相同的背景。而且,相对于其他国家和地区,我国受益人的利益更易受到侵害。因此,加强受益人利益的保护,完善我国信托监察人制度有其必要性。此外,我国信托法中对信托监察人的权利义务仅规定了一点,即“其有权以自己的名义,为维护受益人的利益,提起诉讼或者实施国家权力也置于公民监督之下。

(三)配套法律制度之缺乏。

我国尚缺乏与《信托法》规定相配套的国有资产信托合同管理规定,信托财产的转移有关的信托登记内容和程序方面不完整。按照信托行为产生的根据不同,可以将信托行为分为意定信托行为和法定信托行为。意定信托行为强调信托当事人的意思,而法定信托行为则依据法律的直接规定产生,两者法律效力产生的前提完全不同,法定信托行为是一种当然有效的信托行为,这类信托一经产生即属有效,不存在对其确认有效或无效的必要性。相反,意定信托行为则必须在具备法定条件或符合法律规定的要求时才属有效。虽然我国《信托法》第11条规定了信托登记制度,即通过一定的方式将对有关财产己设立信托的事实向社会予以公布,但信托登记只是针对特定的财产,一般只限于法律、行政法规规定应当办理登记手续的财产。信托登记的主体包括登记申请人和登记机构,信托法和其他法律法规也没有规定,登记瑕疵将影响信托法律效力:《信托法》规定对于信托财产应依法办理信托登记,但实践中股权、有价证券、债权、知识产权、房地产、船舶车辆等信托财产登记制度却迟迟不能到位,有关登记部门以没有登记规则为由拒绝办理信托登记手续。所以,信托计划的设立缺乏法律效力和法律明确认可的财产过户登记。此时,建立国有资产信托合同的登记备案制度具有重要意义。

三、信托运营中相关监管措施的法律问题研究

就信托运营的监管而言,同样包括外部监管和内部监管。内部监管主要包括委托人、受益人在信托合同框架内对运营主体的监管。在共同受托的情形下,共同受托人之间也存在着相互监管的义务。信托运营的内部监管甚至可以深入到受托运营主体的内部治理和运营机制中进行探讨。

(一)引入公益诉讼措施强化国有资产信托运营的监管。

公益诉讼与现有的民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼的不同之处在于,公益诉讼在原告的诉讼主体适格性方面,摒弃了原告必须是利益的直接联系人的诉讼法理念。在公益诉讼中,公民、组织可以以不确定多数人的利益受到侵害为诉由,要求法院追究违法行为,公益诉讼的影响力往往超过当事人之间的利益纷争,而促使立法机关修改相法律。缺少公益诉讼是我国诉讼制度的一个重大缺陷,也不利于包括国有资产在内的公共利益的保护。因为公民、社会组织缺少追究侵害国有资本行为的诉讼机制,政府在保护国有资本上也比较官僚,会逐步丧失处理破坏法律政策行为的必需的积极性。我国国有资本以惊人的速度消失,而国家的公民和组织却没有合法的诉讼渠道去制止,与缺少公益诉讼有非常重要的联系。

所以,针对国有资本的信托运营监管,有必要引入公益诉讼制度,制定公益讼法,将公益诉讼和国有资本信托运营的保护纳入法制轨道。虽然我国《宪法》第2条赋予了公民和组织管理国家经济的权利,但是必须借助具体的立法使宪法条款具体化。因为惟有用法律的可操作的形式表现出来的国家目的才属于公共利益。从具体的方式上开看,可以在法院设立受理公益诉讼案件的专门法庭;为了鼓励公民和有关组织积极行使公益诉权,可以建立公益诉讼奖励基金和诉讼费用补偿体制。当然,为了防止诉讼权利被滥用,在该类案件的受理标准上可以定一定的条件,特别是提高法院受案范围和标准的严格性。例如,在国有资本托运营的公益诉讼中,原告应在起诉时出具初步的证据。例如,国有股权低于公允价格转让的证据、受托人没有将信托财产独立化的证据,或者受托人或其管人员违反审慎投资原则和忠实义务造成信托财产发生损失等。为推动国有资本信托运营的公益诉讼,除了立法和配套措施完备外,非政府织(NGO)的发达和健全非常重要,因为非政府组织比公民在公共利益的保护能力方面更有优势。

(二)强化对信托监察人的监管。

公益信托中一般均设立独立的监察人(委员会)或类似机构以保护受益人的利益。因为,公益信托中受益人一般为不特定多数人,不特定和分散的受益人缺乏对受托人的监督和管理缺乏所必要的能力,而且有不确定多数人的受益人监管也往往存在明显的搭便车的心理。为了保护受益人的利益,英国在公益信托中设立了“公益委员会”。该委员会由三名独立的委员构成,并有300余名职员处理公益信托的登记、管理等问题。美国传统上由各州的总检察长代表受益人监督受托人执行信托事务。在我国,公益信托中也设立信托监察人,作为独立的监管机构。我国《信托法》第65条规定,信托监察人有权以自己的名义,为维护受益人的利益,提起诉讼或者实施其他行为。

引入信托监察人制度为我们重新塑造国有资产信托中的独立监管人提供了有益的思路。我们认为,可以让目前的国有资产管理委员会充当国有资本信托中的监察人(委员会)的角色,专门承担独立监管的责任。国有资产管理委员会的信托监察人职能直接由法律规定而不由信托文件和合同规定。考虑到独立监管和政监分开的必要性,国有资产管理委员会应该与政府脱离关系,成为全国人大的下属的一个独立委员会,对全国人大负责,在全国人大闭会期间向其常设委员会负责并汇报工作。作者认为国有资产监督管理委员会作为独立的监管机构,其主要监管措施包括下列内容:

1、信托机构的合法性和选任监管。

国有资产管理委员会作为独立的监管机构,在受托人的选择问题上,应从信托机构本身的治理结构的完善性、主体的合法性和资本充足率等角度对委托人的委托行为进行监督。因为国有资本信托与普通的商业信托不同,委托人对受托人的选择不是仅凭借其与受托机构之间的信任关系而达成。信托机构经营能力和平、相关业绩必须满足其基本的条件。而这种条件和能力的维持,必须靠相关的监管“硬指标”来进行控制,这其中包括了受托机构的实力,受托机构的自有净资产与受托资产的比例等相关方面。

除审查受托人是否具备基本条件外,信托监察人还要审查其执业记录和在业界的声誉等“软条件”。国有资产监督管理委员的监察方式包括事先审查和持续审查。为了保护全体国民(不特定的受益人)的利益,信托监察人对国有资本所有者代表(委托人)在选择信托机构的具体程序等方面也进行监督。防止政府违法设立和委托不合格的受托人。

2、国有资本信托运营过程的监管。

政府作为委托人在信托运营中,主要是通过对信托合同的履行结果进行评估。与此不同,国有资产管理委员会可以外聘请审计机构对信托运营的过程进行合法性和合规性监管,国有资产管理委员会作为独立的监管机构更侧重于信托运营的过程监督,重点关注受托人经营决策的规划、可行性和风险性。这种监管不仅仅关注指标体系,更重要的是对经营机构经营行为进行监管,包括对过度投资、高风险行业的介入等行为提出监管意见。被监管者可以通过听证的形式对该监管意见进行辩论。运营过程的监管还包括信托财产的登记和隔离措施是否落实的监督,也包括信托财产评估的监管。

3、信息披露监管。

实践证明,信息的披露有助于经营者的自我约束,解决暗箱操作和信称问题。由于国有资本的公益性,信息披露也为全民、新闻机构实行监督件。国有资产管理委员会可以规定强制信息披露的内容、方式和时间,并有资本信托运营机构履行该义务。

注释:

许保利.国有资产管理体制改革问题研究综述 .国有资产管理,2009,(5).

杨丹.国有资本、民营资本、外商资本的联合营运.法制与经济,2009,(2)

张东卓.关于省直国有资产运营的思考.国有资产管理,2008,(9)

张维迎.公有制经济中的委托一代理关系:理论分析和政策含义.经济研究,2008,(7).

参考文献:

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[3] 阳东辉.经济民主:现代公司控制权扭曲的解决思路.现代法学,2009,(3).

[4] 张武.年第尹经宇.国有企业产权改革的法经济学分析.现代法学,2008,(10).