公益诉讼：１３年难取合法名分

李　郁

“我的议案已经基本成型，内容还是建议建立环境保护公益诉讼制度，准备在今年‘两会上提出。”吕忠梅在电话里对记者说。

吕忠梅是全国人大代表、法学教授、农工党中央常委，曾任湖北省高级人民法院副院长，现任湖北经济学院院长。

吕忠梅近几年一直致力于推动建立环境公益诉讼制度。2006年，她参与农工党中央委员会向全国政协提交的建立环境公益诉讼的提案；2008年“两会”期间，她以人大代表身份提出内容相同的建议。今年，她准备再次提出这样的议案。近日要去美国考察公益诉讼，结合国内情况，进一步充实议案内容。

吕忠梅议案的核心内容是建议修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，加入相关内容，赋予特定机关、相关的社会团体和个人提起环境公益诉讼的权利，公益诉讼费用由公共负担，公益讼诉时效适当放宽。

“私权公用”，长盛不衰

最早提出公益诉讼概念的，据说在上世纪90年代初。直到90年代下半叶，这一概念才普及，《经济日报》推动了这一工作，时间在1998年2月，报道了第一起公益诉讼案。

现在大家公认的第一起公益诉讼案是在这篇文章发表的两年前。

1996年元旦，福建省龙岩市法律工作者丘建东，在一个电话亭打长途电话，值班员没有遵守节日期电话费半价优惠的规定，多收了6角钱。丘认为电话局的行为属商业欺诈，向当地法院提起诉讼，索要双倍赔偿1.2元。这就是有名的“一块二官司”。

这起官司影响很大，开庭那天去了多家媒体，但庭未开，丘建东撤诉了。官司“雷声大、雨点小”，但影响是长远的。《经济日报》当时连续5个头条报道这一案件，后来又刊载诸多评论文章，因此，丘建东为社会所关注，被誉为“公益诉讼第一人”。

后来，丘建东连续打了几场类似的官司，并有意识地策划公益诉讼。

丘建东在一次公益诉讼讨论会上说，13年来他打了24起公益诉讼，虽然只胜诉了五六起，但有的政策改变了，有的服务改善了，有的收费降低了，“还是很有社会意义的”。

目前，他做的一件事是向财政部提出申请，要求公示有关党政机关办公费用。

丘建东遗憾的是他一直没有通过国家司法考试，没有取得律师资格。他建立了名叫“海平面”的法律服务所，“一方面做民商事诉讼代理，挣钱养家糊口，另一方面出点钱做公益诉讼，搞一点法律试验”。

与丘建东类似的还有郝劲松等人，近年在公益诉讼方面十分活跃。

律师乔占祥，石家庄人。2001年春运，火车票价上浮，乔占祥认为涨价关乎广大群众利益，按规定应事先举行价格听证会。铁路部门没有履行听证程序而涨价属行政违法，于是向铁道部申请复议，后又在北京提起诉讼。官司打了一年多，最后乔占祥败诉。但第二年铁道部召开了价格听证会。后来火车票价又连涨了4年，到2007年春运铁道部宣布火车票不涨价，一直持续至今。

在乔占祥看来，我们国家在倡导建设法治政府，建设法治社会，与违法或不法现象作斗争，诉讼仅仅是手段之一。现在一些公益诉讼更多的是一种表达，表达一种意愿、一种诉求，至于官司能否成立、能否赢，似乎并不太关心。他对这样现象表示“担忧”。

“公权公用”，尝试不断

不久前，湖南省望城县法院主持调解，县检察院和坪塘水泥厂达成和解协议，由水泥厂赔付花扎街村49户村民每年6.25万元，以补偿水泥厂给这些村民带来的噪声、灰尘及振动等污染损害。

这应该是最近一起由检察院做原告提起的公权公益诉讼。

检察机关作为公益代表人提起的诉讼最早出现于1997年。当时河南省方城县检察院作为原告，起诉该县工商局和市民汤某，诉称工商局以远低于市场的价格将本局的门面房卖给了汤某，造成国有资产流失，因而请求法院判决卖房协议无效。

法院支持了检察院的诉求，官司打赢了。这起案件被作为“真正的公益诉讼”列入多种教材。

此后，一些地方检察院提起类似诉讼，从方城公益诉讼到现在12年，大约有120多起公权公益诉讼。

在一些人眼中，只有检察院才应该为公众利益提起公益诉讼，有检察机关为公众利益而提起的诉讼才是公益诉讼。

2008年1月，被誉为“贵州环境公益诉讼第一案”当庭判决，原告“两湖一库”管理局胜诉，被告贵州天峰化工公司被判令停止废矿渣对附近水源的侵害。

这是全国少有的政府行政部门提起的公益诉讼。

“民间援助”，矢志不移

2009年春节前，北京大学法学院妇女法律研究与服务中心主任郭建梅接受了记者采访。该中心是一家民办机构，主要业务就是公益诉讼，还包括法律援助，很大一部分业务是无偿为妇女维权提供法律服务。

郭建梅上世纪80年代初毕业于北大法律系，在全国律协工作，待遇不错，前途也很光明。可1995年她参加北京世界妇女大会时受到会议气氛感染，立志要在妇女法律工作方面做出一番成就，于是毫不犹豫辞去公职，成立了该中心。

几年奋斗下来，中心的事业渐渐兴旺起来，开始免费为妇女维护权益。2004年以后，中心开始介入并展开公益诉讼工作，更多的还是与妇女有关的社会问题，比如农村妇女土地问题。在农村许多出嫁的姑娘、离婚的媳妇都很难分到土地。她们关注知识女性的退休年龄过早问题。在一些事业单位，女性工作人员往往被强制55岁甚者50岁就退休，或“内退”。“这样就剥夺了妇女正当工作权利”，郭建梅说，“也造成了人才浪费”。于是，中心代替她们打官司，以法律手段纠正来自行政的不公平。

“我们把法律援助作为一个纯公益事业，”郭建梅说，“起到一种示范作用”。

去年，中心建起了妇女权益公益律师网，期望更多的律师共同推动公益诉讼的发展。2009年年初，又成功举办了公益律师网第二届年度论坛会议。

与北大妇女法律服务中心类似的机构还有社会科学院法学研究所的东方公益律师事务所，这是全国唯一一个非营利性律师事务所，是司法部批准的一个“开展法律援助和完善律师体制的改革试点”。这个律师所的经费完全来源于法律研究所的课题经费，律师也全由研究所人员兼任。

这家律师事务所发起的公益诉讼，有的影响较大，比如为农民工子弟学校争取生存权的诉讼。那是2004年春天，北京丰台区师陶农民工子弟学校因不具备办学条件，被教育局勒令停办。东方律师事务所代理学校对教育部门提起行政诉讼。官司打了5个月，一审、二审都败诉，但引起了社会对农民工子弟上学难问题的关注。此后，北京市各区都积极创造条件，争取所有农民工子弟都能就近到公立学校上学，极大地改变了农民工子弟没学上的状况。现在，这家律师所正在关注劳教制度。

和东方律师所同属于社科院法学研究所的还有一家公益诉讼研究中心，多年来对国内外公益诉讼进行专题研究，近来已有研究成果报告，对我国的公益诉讼现状进行了全面描述与评估。

武汉大学社会弱者权利保护中心是中国最早的法律援助机构，成立16年来一直坚持为弱势群体维权，提供法律咨询和法律援助。他们碰到的问题和其他同类机构一样，也是一个“利益相关”问题，还有公益诉讼中寻找原告难的问题。

社会在变，曙光在前

公益诉讼，在国外早已成为一种诉讼类型。有资料表明，法国与美国是实行现代公益诉讼较早的国家。法国1806年《民事诉讼法》与《法院组织法》都规定检察机关可以为维护公共秩序提起公益诉讼。美国1890年《谢尔曼反托拉斯法案》的出台标志着民事公益诉讼在美国的产生。此后，1914年美国的《克莱顿法》再次规定检察官可以提起民事诉讼。此外，德国、日本等国家也相继制定检察机关提起公益诉讼的制度，有的国家还规定社会团体可以代表本团体成员提起诉讼。

目前，在社会各界关注公益诉讼情势下，我国的许多方面都在变，比如环境公益诉讼方面就有不小的变化，很多法院在做有利于公益诉讼的改变。贵州省贵阳、江苏省南京、苏州中院和一些基层法院都在近一两年成立了环境公益诉讼审判庭或合议庭，专门审理有关环保的公益诉讼案，判决或调解了一些有影响的公益诉讼案件。

据悉，《民事诉讼法》正在酝酿修改，专家建议通过修改《民事诉讼法》确立公益诉讼制度。建议规定在受害人没有提起诉讼或者很难确定受害人的情况下，检察院、其他国家机关为维护公共利益，可以对实施侵害人提起禁止侵权、赔偿受害人损失的民事诉讼。社会团体在得到受害人授权的情况下，也可以提起公益诉讼。同时，我国《行政诉讼法》专家建议稿同样也主张建立检察院提起的公益诉讼制度。

编后语：曾有调查公司调查表明，绝大多数受访者支持并希望公益诉讼成为一种法律行为。无论人大代表、政协委员、执业律师、法律工作者，还是被称为“刁民”的“小人物”，都在为公益诉讼的合法名分奔波奋斗，并换来了文中提到的种种变化。从这些情况看，有可能在不远的将来，公益诉讼成为真正的、名正言顺的法律行为。小溪涓涓，终究汇流成河。

（摘自《法律与生活》半月刊2009年3月上半月刊）