减税为何如此难？

周政华

减税难，源于征税权不在纳税人之手

3月12日，全国政协十一届二次会议闭幕当天下午，政协委员蒋洪带着些许遗憾离开了北京。

作为上海财经大学公共政策研究中心主任，蒋洪的三份提案都事关财税体制改革，其中一份提案提到人大应收回税收立法权。“代表委员的议案提案，更应该关注体制性问题。”蒋洪在接受《中国新闻周刊》记者采访时表示，但此次两会就财税体制问题着力不多，“令人遗憾”。

减税呼声强烈

“两会”前后，来自企业和纳税者个人的减税呼声一直不绝于耳，其中增值税和个人所得税关注度最高。

国务院总理温家宝在向十一届全国人大二次会议作政府工作报告时谈及，中国政府将进行结构性减税和推进税费改革。中国政府的减税规模预计达5000亿元，这接近于2008年全国税收总额的10%。增值税转型和出口退税，将构成5000亿大减税的主要来源。

占据2008年国内税收总量五分之一强的增值税，是企业关注的焦点。国内目前采用的生产型增值税，购买固定资产所取得的进项税发票是不能够进行抵扣的，但在整个固定资产的折旧过程中，其价值实际上慢慢转移到了销售的商品中，也就是说，购买的固定资产最终转移到了商品中销售给了消费者，理所当然地缴纳了销项税，这样该部分固定资产只有销项税，而进项税又不允许抵扣，造成了重复征税。

若改为国际通行的消费型增值税，就能解决重复征税的问题，企业的税负将减少1200多亿元。中金公司的相关研究报告认为，增值税转型有助于电信、电力、化工、建材、钢铁、交通运输等资本密集型行业净利润提高3%到7%。

此前，增值税改革事实上被作为一项优惠政策。增值税改革从2004年7月起在东北地区“三省一市”的八个行业开始试点，2007年7月起又延伸到中部6省26个城市，2008年7、8月，试点范围进一步扩大到内蒙古东部5个市(盟)和汶川地震受灾严重地区。

早在2008年11月10日，国务院总理温家宝主持召开的国务院常务会议上，就决定自2009年1月1日起，在全国所有地区、所有行业推行增值税转型改革。改革的主要内容是：允许企业抵扣新购入设备所含的增值税，同时，取消进口设备免征增值税和外商投资企业采购国产设备增值税退税政策，将小规模纳税人的增值税征收率统一调低至3%，将矿产品增值税税率恢复到17%。

不过截至目前，全国范围内的增值税改革尚未正式启动。天津财经大学首席财政学教授李炜光对《中国新闻周刊》称，企业应持续呼吁增值税改革。

比增值税改革呼声更高的是个人所得税。“两会”期间，个人所得税改革成为代表委员的热点议题。经过2005年和2008年的两次上调，目前国内个人所得税的起征点为2000元。据全国人大财经委测算的公开数据显示：平均每1个城镇就业人员要负担约2个人的生活费用，2009年城镇居民人均负担费用支出为1920元/月。

眼下，各界关于个人所得税改革方案的争论焦点集中于模式的选择、免征额、征管手段等问题。

中国现行的个人所得税制度，实行的是分类征收的办法，即将个人所得分为工资所得、奖金所得、个体工商户生产经营所得等11个类型的项目。在每个项目中，都各自规定了相应的税率、费用扣除标准和征税方式。这种模式的弊端在于，纳税人的实际税收负担不很公平。由于缺乏对不合理或不合法的收入有效的监管手段，一些高收入者可以利用分解收入、多次扣除费用等办法“合理”避税；而收入来源固定的工薪阶层易于管理，反而越来越明显地成为纳税的“主力军”。

从世界各国的征收模式来看，个人的收入征税有分类课征、综合课征和分类综合相结合课征三种类型。近年来，学界和决策层的意见近年来渐渐统一，认为综合课征模式考虑了纳税人包括各种收入在内的总收入水平，以总收入作为纳税的参考，能较好地体现公平原则。截至目前，有关政府部门尚未形成个人所得税的改革方案。

对于政府进一步减税和节支的可能，天津财经大学首席财政学教授李炜光表示不乐观。

财政部数据显示，截至今年2月份，全国财政收入已经连续3个月下滑。2009年，中央政府罕见地安排了9500亿元的财政赤字，约占国内生产总值的3%。财政部财政科学研究所所长贾康在“两会”期间公开表示，我国继续减税的空间已经不大。

与此同时，政府的行政开支在飞涨。国家统计局资料表明，从1978到2006年，政府财政支出中用于行政管理的费用规模增长了143倍，行政管理费用占财政总支出的比重也从不到5%上升到接近19%，这意味着纳税人近五分之一的税款，被用于维持政府运转。

李炜光称，此次政府减税，并未涉及税收制度本身的变革。而在政府工作报告中，也尚未推进税费改革的时间表。

国家统计局数据表明，从2000年到2008年，国家财政收入年均增长超过20%，增速高于同期国内生产总值、城乡居民收入增长率近1倍。2008年，包括税收在内的全国总财政收入超过6万亿元，占国内生产总值比重超过20%，而1996年这一比例仅为10%。中国社会科学院经济研究所研究员袁钢明认为，财政收入增长的背后是居民负担的加重，对促进国内消费不利。

税收立法权争议

减税难，主要难在减税的主动权不在纳税人手中。十一届全国政协委员蒋洪的“建议人大收回税收立法权”提案，试图将纳税人的注意力吸引到问题关键之处。

自20世纪80年代以来，中国现有20多个税种，由全国人大立法制定的税种法只有两个：《个人所得税法》和《外国投资企业和外国企业所得税法》。在程序法方面就有一部《税收征管法》。除此之外，增值税、消费税、营业税、关税等都是通过国务院制定的条例生效。

这种情况的产生，源于1985年全国人大通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。值得注意的是，该授权没有明确具体的立法领域和时间限制。根据这一授权，国务院制定了一系列的税收暂行条例，制定和征收赋税几乎成为了政府部门的权力。

蒋洪认为，经过30年改革开放，中国已经取得了制定和应用法律管理经济的大量经验，“继续无特定目的、特定范围、无时间限制的授权已经完全没有必要，继续授权无异于人大在经济领域的全面放弃。”

这种将税收立法权授权给行政部门的做法同样也有悖于国际惯例。譬如，美国宪法第一条第七款明确规定：“一切筹集税入的法案均应由众议院提起，但参议院得提出或共同提出修正案，一如在其他法案中那样”。日本现行宪法第六十条也规定：“预算案必须先在众议院提出。”

李炜光认为，这种行政主导型税制，容易导致了政府规模的无限膨胀，而政府规模的扩大反过来又要求扩大税收，二者相互影响。中共中央党校研究室副主任周天勇2006年曾公开指出，由于对政府机构设立和人员编制没有法律约束，中国实际由国家财政供养的公务员和准公务员性质的人员超过7000万人，官民比例高达1：18。周天勇呼吁应该制定和颁布一部《国家政权和事业人民供养法》，明确纳税人供养的范围，严格经费拨款、增加人员的程序，严格控制机构和人数膨胀。

而有学者认为，这也是中国存在大量税外政府收费的根源之一。据不完全统计统计，上世纪90年代国内税费比例一度高达1:1，而经过治理乱收费之后，目前的税费比例仍然达1:0.6。以江苏为例，2005年非税收入总量为1107亿元，占地方财政总收入的30%。

“但是，目前人大回收税收立法权还面临两大难题。”北京大学宪法学教授张千帆在接受《中国新闻周刊》采访时表示，一是人大本身收回税收立法权尚需更大动力。张千帆举例说，“两会”前夕，全国人大财经委员会副主任委员贺铿就曾公开表示，人大无须审议4万亿，其理由是，总额4万亿元的投资，均为政府在自己权限内所做的安排，并没有改变总的预算。相反，可以预见，行政部门却有维护其税收立法权的动力。

即便人大收回税收立法权，这还只是第一步，李炜光称，如果不对现有的人大制度进行改革，不进一步加强人大审议政府预算的运算执行监督的力度，那么税收的民主化之路就仍不平坦。