WTO框架下反补贴规则研究——兼论我国应对反补贴调查的策略*

刘 冰

(福建省政法管理干部学院 民商法系，福建 福州 350007)

2008年6月中美政府间战略经济对话临近之前，我国民间“经济外交”已先行一步。促使这一举措的根源在于，以江浙民企为代表的中国企业已经切实感受到了国际贸易环境的“寒流”正在逐步逼近。为此，早在2008年4月14日，我国民间自发组织的商人代表团曾与美国国际贸易委员会反倾销、反补贴调查办公室主任柯鲁班进行了一次对话。会谈中柯鲁班曾经明确表示：“随着中国政府对出口的政策支持正在减少，美国对中国企业的反补贴调查也会逐步减少。”但笔者认为，柯鲁班的预测仅代表其个人的看法，而实际上，欧美等国家正在拉开对我国出口产品反补贴调查的大幕，这一点已经从今年5月30日美国商务部宣布针对我国主要钢管生产商的“不公平定价行为”，对我国输美标准钢管征收最高615.92%的反补贴税以及最高85.55%的反倾销税的决定中窥见一斑。[1]随着加拿大和美国相继突破“反补贴不适用于非市场经济国家”的定论，向我国出口产品展开反补贴调查 ，国外对我国出口产品展开反补贴调查已呈风雨欲来之势，如何在新一轮的贸易摩擦中应对大量的反补贴调查已成为亟须解决的问题。

一、WTO框架下补贴的定义与特征

早在17世纪，补贴就已成为很多国家所关注的一个重要领域，历史上很多学者曾对这个问题做过研究和论述。其中最早的论述应当是著名经济学家亚当·斯密1776年在其代表作《国富论》中对当时各国允许对出口实行官方奖励做法的描述，“在大不列颠，常常有人请求对某种产业的产品发给出口奖金，政府有时也给予这种出口奖金，人们认为，有了出口奖金，我国商人和制造商在外国市场上出售货物就可以和竞争者一样低廉或者更低廉些。据说这样就可以使出口的数量比较大些，从而使贸易差额变得有利于我们自己的国家。”[2]

最初的补贴渊源于农业生产，二战之后，各个国家政府的补贴行为可以说是非常普遍，不仅兼顾了经济与社会福利因素，甚至是非经济因素，例如为拯救民族文化的补贴；对贫困落后地区的“扶贫补贴”等。各国普遍实行补贴的原因在于，通过补贴不仅可以扶持本国弱势产业的发展，还可以增强本国产品在国际市场上的竞争力。但站在世界经济的角度来看，补贴是不可取的。国际贸易中的补贴影响了在这些产品上具有天然比较优势的国家的出口，因而扭曲了资源在世界范围内的分配，实际上，补贴不论对出口国还是进口国，乃至国际市场都有着显而易见的弊端。对进口国而言，其国内相关产业生产的产品将不得不与得到出口国政府补贴的、占据不公平竞争优势的进口产品进行竞争，有可能受到损害；对出口国来说，补贴国给予其生产者的国内补贴可能会削弱其他成员向该国出口产品的竞争力，不仅使得本国相关产品丧失了在竞争压力下改进性能、提高质量的动力，也使得本国消费者失去了选择更加质优产品的权利；对国际市场而言，补贴因为扭曲了资源在世界范围内的分配，从而导致了生产不根据市场原则进行，损害了国际自由贸易秩序。

基于补贴的种种弊端，国际社会早在1947年关贸总协定起草时就将补贴列为关注的问题之一。但由于补贴本身的复杂性，即其直接关系到相关国家政治、经济和社会诸方面，国际社会试图取消或减少补贴的努力成效甚微。相反，补贴无论从形式上还是内容上，一直处于不断蔓延的趋势。[3]这种状况直到乌拉圭回合达成《补贴与反补贴措施协定》(以下简称《SCM协定》)才有所改观。

长期以来，由于“补贴”一词具有广泛的含义，加之补贴措施运用的范围相当广泛，各国政府在实施补贴措施时具有各自不同的利益考虑，因此，在国际就补贴达成一致的定义是一项异常艰难的事情。《SCM协定》第一次就反补贴法律所规制的补贴做出明确的定义：补贴是指在一成员领土内，由政府或任何公共机构提供的财政资助、任何形式的收入或价格支持，从而向接受者授予利益。[4]

从上述定义，可以剖析出《SCM协定》所规制的补贴具有下列特征：

首先，补贴的主体是政府或公共机构。只有这两类主体提供的支持才有可能被认定为《SCM协定》中所规制的行为。如果是私人机构提供的支持，则不属于《SCM协定》的管辖范围。实践中，各国存在着名目繁多的机构，哪些机构是公共机构？哪些机构的资助行为可以视为财政资助？为了避免有些政府通过操纵私人机构提供支持，隐瞒其真实身份。从而达到规避《SCM协定》的目的，《SCM协定》规定，如果私人机构在得到政府委托或指示的情形下提供资助，也将会被追究。

其次，补贴必须以“财政资助”的形式出现。《SCM协定》第1.1.(a)(1)中列举的四种财政资助[注]这四种表现形式为：资金直接转移或资金或债务潜在的直接转移，前者如政府赠与、贷款或股本投入，后者如贷款担保；政府应征收的收入的豁免或未予征收，如税收减免；政府提供一般基础设施之外的商品或服务，或购买货物；政府向筹资机构付款。的表现形式加上GATT1994第16条[注]GATT1994第16条规定的是一般补贴，主要侧重对出口补贴的禁止，另外还对于初级产品补贴和非初级产品补贴做出了不同的规定。项下任何形式的收入和价格支持，只要满足其一就可以构成《SCM协定》中界定的财政资助。

再次，补贴是一种对接受补贴者产生利益的行为。《SCM协定》没有对如何确定利益的存在做进一步的规定和解释，从专家组和上诉机构在处理案件时的解释，笔者认为，“利益”并不等于财政支出，只有提供给接受者财政资助的条件比接受者从市场上获得时有利，就可认定为授予了“利益”。

最后，补贴必须具有专向性。只有专向性补贴才能被采取反措施。所谓“专向性补贴”是指成员方政府有选择或有差别地向某些企业提供的补贴，而非广泛地使整个社会受益。[5]根据经济学的理论：只有“特定性”补贴会在一个经济实体(通常为一个国家或地区)扭曲了资源的分配；当一项补贴广泛地应用于整个经济，可认为上述资源的分配没有被扭曲。《SCM协定》正是管辖和约束那些扭曲国际贸易的补贴行为的规范，从这一点来讲，补贴的专向性在《SCM协定》中具有重要意义。

二、我国遭遇反补贴调查的原因分析

从上述论述可以看出，《SCM协定》并没有禁止所有的补贴，而从客观的角度，我们不得不承认，补贴作为一国政府推行经济政策的重要手段，确实能够扶持国内产业的建立和发展，帮助企业在国际竞争中获得技术和价格优势。因此，各国政府出于自身发展的战略考虑，纷纷以各种形式对各自主导产业和优势产品给予不同力度的补贴扶持。无论从经济处于领先地位的发达国家，到最近几十年经济迅速发展起来的新兴工业化国家，再到仍在致力于建立国内工业化体系的发展中国家，世界各国几乎都有各自完整的国内补贴制度体系。不同之处仅在于各国由于经济发展水平、产业结构的差异使得补贴的侧重点、方式和手段上有所不同。既然如此，为何我国将会面临着大量的反补贴调查？笔者认为，正确分析我国遭遇反补贴调查的原因，有利于减少、避免国外对我国实施这一新的贸易限制措施。

(一)自身因素

首先，我国各级政府采取的多种优惠性的产业政策和措施易给进口国指控我国产品存在补贴留下 “口实”。加入WTO后，按照《SCM协定》和透明度的要求，我国政府对补贴措施进行了清理和公布，但由于受长期计划经济的影响，我国仍保留着一些与WTO规则相悖的补贴内容，使得我国面临着极大的遭遇国外反补贴限制的威胁。例如，我国优惠税收减免中的区域性税收优惠减免，主要与西部开发战略有关；产业性税收优惠减免，即使是针对落后地区，也并不是针对该地区所有企业，这样有可能招来《SCM协定》的质疑。最容易引发反补贴调查的是我国国有企业享受的补贴。我国公有制经济的特点决定了国有经济的重要地位，在许多法律法规中，国有企业都享有财政、金融、物资供应、产品销售和人才供应等诸多方面的优惠，尽管加入WTO后，我国已经积极遵照国际规则作了改进，但品种繁多、历史悠久的国有企业补贴，规范起来是一项庞大的工程，在规范过程中容易出现疏漏，也会招致《SCM协定》指控。

其次，我国市场经济体制国家的主张为国外对华实施反补贴调查提供了适用对象的基础。在1982年美国乔治城钢铁公司指控波兰政府补贴碳钢条案中，美国商务部认为美国的反补贴法不适用于非市场经济国家，此案的判决随后成为美国政府对待非市场经济国家补贴的普遍态度，并被其他西方国家所引用。[6]受计划经济影响，长期以来，我国被视为“非市场经济国家”，在这种情况下，由于难于将政府补贴和实际生产成本区分开来，因此，在2004年之前欧、美、加等国极少对我国出口产品实施反补贴调查。但是，由于“非市场经济国家”这一身份，当贸易伙伴对我国展开反倾销调查时不得不用“替代国价格”作为我国出口产品正常价值(或公平价值)的可比价格，这种歧视性的做法使得我国遭遇的反倾销调查极易成立。尽管按照入世承诺，我国在加入WTO后的15年内都被视为非市场经济国家，但由于受到大量反倾销调查的困扰，我国希望越来越多的国家将我国列入市场经济国家行列。而事实上，新西兰、新加坡、阿根廷等越来越多的国家已经承认了我国的“市场经济地位”。不难预料，随着我国市场经济国家身份的确立，越来越多的反补贴调查将接踵而来。

最后，我国出口产品的档次和出口秩序方面存在的问题在反补贴调查中易授人以柄。过去的二十年里，我国出口产品档次和出口秩序问题一直是招致国外贸易限制的一个重要原因。改革开放以来，我国出口产品结构较为单一，基本上都是劳动密集型产品，技术含量较低。而这些产品在进口国也是主要的劳动力吸收产业，因此我国产品的大量涌入给进口国的就业造成极大的冲击。为此，进口国政府为了缓解国内就业压力，或出于某些政治利益上的需要，千方百计对我国出口产品设置各种贸易壁垒和限制。另外，我国产业出口组织严重分散，缺乏有效管理，难以控制出口企业竞相压价的现状也使得这一状况雪上加霜。

(二)外界因素

首先，我国迅速增长的对外出口迫使贸易伙伴使用新的贸易限制措施缓解竞争压力。自1980年以来，我国出口一直保持高速增长的态势，其中劳动密集型产品出口增长更为迅猛。迅速增长的出口额必然会引起进口国的注意。为了缓解中国带给自身的沉重的竞争压力，也为了转嫁由于体制问题造成国内经济不景气的真实原因，很多贸易伙伴在鼓吹“中国威胁论”的同时不断制造与我国的贸易摩擦，频繁对我国出口产品设置新的贸易壁垒，反补贴这种以往较少使用的贸易限制措施便在这种情况下逐渐向我国逼近。

其次，进口国相继修改国内反补贴法的不确定性加剧了我国遭遇反补贴调查的风险。为了能对中国出口产品展开反补贴调查，美国和欧盟已于2004年之后开始着手修改其国内反补贴法，使之同样适用于非市场经济国家。值得注意的是，美国国会在2005年通过的《贸易权利执行法案》明确规定，反补贴法适用于非市场经济国家，这样，美国政府对我国出口产品实施反补贴调查有了国内法依据。可以预计，美国的这种做法将会得到很多国家的效仿，届时，我国将进入新一轮的贸易摩擦高发期。

最后，进口国政府判定补贴幅度时选择数据的任意性为其频繁提起反补贴调查推波助澜。在2004年4月加拿大对我国出口的碳钢及不锈钢紧固件的反补贴调查过程中，加方以我国政府提供的信息不完整，未能提供关于地方政府的其他文件信息为由，判定我国出口商和政府提交的信息不能作为确定补贴量的依据。最终加拿大按照其“国内”的“钢条进口检测分析”规则，确定了我国产品的补贴幅度。加拿大的这种带有任意性的、夸大补贴力度的做法很容易被其他国家所效仿，这将会使我国出口企业承受歧视性的待遇，从而陷入被动的反补贴调查境地。

三、我国反补贴制度的发展及存在的问题

在贸易摩擦的高发期，最好的防御就是进攻。为此，我们应积极利用国内相关法规维护自身的利益，降低大量反补贴调查带给我国的负面影响。在长期的计划经济体制下，我国并未充分重视外国出口商品通过补贴的方式占据国内市场的情况。在全面对外开放的市场经济条件下，我国应开始用反补贴的法律手段保护国内产业。

(一)我国现行有效的反补贴法律体系

我国现行有效的反补贴法律制度主要由法律、行政法规和部门规章三部分构成。在法律方面，主要为1994年为了配合加入WTO，我国制定的《对外贸易法》。这部法律首次对补贴问题进行了规定，因此成为我国反补贴立法的基础。2004年我国对该部法律进行了修订，并在其第43条对反补贴做出了原则性的规定。在行政法规层面上，主要有1997年颁布的《反倾销和反补贴条例》、2001年国务院公布的《反补贴条例》(以下简称《条例》)，明确了反补贴案件提起和立案的程序，丰富了补贴的性质与内容。2004年国务院对《条例》进行了修改，修改后的《条例》自2004年6月1日起施行。现在《条例》已成为我国有关补贴与反补贴规定的最为详细的立法。[7]部门规章分别有，对外经济贸易合作部于2002年初分别颁布的《反补贴调查听证会暂行规制》、《反补贴调查立案暂行规则》、《反补贴问卷调查暂行规则》和《反补贴调查实地核查暂行规则》，国家经济贸易委员会于2002年12月颁布的《产业损害调查听证规则》；2003年7月，经机构改革新组建的商务部，对上述部门规章予以重新公布，2003年10月再次颁布《反补贴产业损害调查规定》。以上法律、法规和部门规章一并构成了当前我国的反补贴法律体系。

(二)我国反补贴法律体系存在的问题

由于我国有关补贴与反补贴立法起步较晚，无论是与发达国家还是与WTO中的相关规定相比，我国的反补贴立法还存在着一定的缺陷与不足：

1.我国对反补贴的立法时间短、立法层次低。早在1947年关贸总协定起草时国际社会就已经对补贴问题给予了高度的关注，但我国直到1994年才在《对外贸易法》中对补贴问题进行了概括性的规定。由于规定原则性较强也就缺乏了一定的操作性。另外，我国目前对补贴和反补贴做出详细规定的是《条例》，作为行政法规，《条例》的效力在位阶上已经低于法律，且内容也是高度概括，这就导致了在实践过程中势必需要配套具体的实施细则来补充反补贴措施的可操作性，也就造就了大量的部门规章以暂行规则的形式出现。然而，部门规章由于临时性和部门性的局限，难以有效调动各种社会资源和统帅协调各方采取或应对反补贴调查。

2.反规避的专门立法或者细化反规避条款存在着缺失的状况。《条例》第54条和第57条授权调查主管部门采取适当措施，防止规避反补贴措施的行为，以及制定具体的实施办法。但迄今为止，我国尚未出台包括部门规章、实施细则在内的涉及反规避的专门立法，而只是在个别反倾销案件的价格承诺协议中列入了反规避条款。笔者认为，应该就反规避措施予以专门立法。在此之前，作为过渡性方案，可将反补贴条例中的反规避条款细化，使其具有一定的操作性。

3.《条例》作为我国有关补贴与反补贴规定最为详细的一种立法，与《SCM协定》相比，还存在以下问题：

(1)《条例》并未直接引入《SCM协定》的补贴分类方法，对补贴做出禁止性补贴、可诉补贴、不可诉补贴的分类。根据《SCM协定》的规定，对于出口补贴与进口替代补贴这两类补贴直接作为禁止性补贴，在提起反补贴调查时，因为被直接视为专向性补贴，因此证明责任减轻很多。由于《条例》并未引入这一分类，因此，对于此类禁止性补贴同样需要证明财政资助、利益和专向性这些构成要素，同时还要证明损害的存在，这样就增加了申请人的证明责任。

(2)《条例》没有对事实上的专向性做出详细而明确的规定。《条例》只是将受补贴企业的数量和企业受补贴的数额、比例、时间等因素笼统的表述为确定专向性的考虑因素，并没有像《SCM协定》明确在其第二条第一款(c)项中对事实上的专向性作出规定，也就无法对受补贴的企业产生应有的威慑作用，在认定事实上具有专向性时也增加了难度。

(3)由于《条例》并未做出不可诉补贴的规定，法律上申请人可以对落后地区补贴、环保补贴、研发补贴等原属于《SCM协定》下的不可诉补贴提起反补贴调查及诉讼，尽管此类补贴在WTO法律文件中已经没有效力，但是此类补贴对贸易的扭曲影响基本不会存在。允许对此类补贴发起调查不仅会占用不必要的行政资源、司法资源，也可能会给被诉主体带来不必要的麻烦。

四、我国应对反补贴调查的对策

补贴和反补贴问题历来都是全球经济领域中的一个焦点问题。补贴的政府行为，使得补贴与反补贴参与方呈现出多样性的特点，也就使得反补贴比反倾销要复杂得多，因此，反补贴应对是一项长期而艰巨的任务。对于我国而言，由于目前有关反补贴的相关立法存在不足，加之我国迅猛发展的对外贸易使得一些国家贸易保护政策纷纷抬头，意欲对我国实施大量反补贴调查。在这种状况下，我国应对反补贴调查更要从多种角度，多支力量起步。

(一)政府层面的对策

首先，政府应着手完善我国的反补贴立法。法律法规是现代商业社会的行动指南，应对反补贴，政府的首要责任就是从国内立法上对补贴加以规范。从上文论述可以看出，我国目前的反补贴法律制度还存在许多与《SCM协定》不一致的地方，这将导致在适用国内法时产生与WTO法律制度相冲突的问题。为此，政府应在参照WTO相关规定的基础上，结合我国国情，修改、完善我国反补贴立法，制定配套法规及规章，提高其位阶，使其上升为国家的法律，同时要制定专门的行政法律、法规，对各级政府的补贴行为加以规范，以便更好利用反补贴措施保护国内产业及应对国外滥用反补贴措施，在这过程中要力求相关规定与国际接轨。

其次，政府应根据《SCM协定》调整我国的补贴政策。加入《SCM协定》之前，我国补贴的主要形式包括对企业实行税收减免、财政资助等有关优惠措施。优惠措施的给予对象主要集中于出口导向型外商投资企业、经济开发区企业、某些重点扶持产业的企业及所有国有企业。加入《SCM协定》后，我国在补贴方面需要符合《SCM协定》和多边贸易体制项下有关补贴的各项法律规定，以及承担我国入世协定书承诺的有关义务。在这些要求下，我国应取消禁止性补贴、规范可诉性补贴的使用、增加不可诉补贴的使用力度。

再次，充分享受发展中国家的特殊待遇，适当保护国内产业。我国是发展中国家，应享受WTO规则中对发展中国家的特殊待遇。应当杜绝“红灯补贴”；合理利用“黄灯补贴”；充分利用“微量补贴”来发展国内产业，提高我国出口产品的竞争力和市场占有率，维护我国企业的正当贸易权利。

最后，政府应组织建立信息服务体系，帮助企业获取全面、正确的生产、销售信息，从而做出正确的投资、经营决策。全面完整的信息服务体系能够帮助企业及时了解国际市场需求，进行有效的宣传和推广，对企业走好国际化道路具有重要的意义。充分完善的信息能够使企业节约生产成本、提高管理水平，也能帮助企业了解各国市场环境、消费习惯，以及各国经济法律制度的特殊之处。由政府构筑信息服务体系会使得信息具有权威性、可靠性和及时性，企业也能以较低的成本获得全面的信息。

(二)行业协会层面的对策

补贴是政府行为，其目的在于支持重点企业。因此，在解决反补贴争端中，起诉和应诉主体为政府和行业协会，这就要求行业协议要承担起以下的任务。

首先，行业协会要利用掌握行业信息的优势，与政府、企业一道构筑反补贴预警体系。产业损害预警体系并不是一种保护措施，而是为可能或正在受到损害的产业提供信号。它的作用在于提前对产业损害的可能性和程度做出判断，以便于企业尽早采取应对措施，降低损害程度。具体而言，要求对重点敏感出口产品做好出口价格、出口国家和地区的监测工作和价格协调工作，及早发现和化解贸易风险，以防止国外可能出现的反补贴调查。

其次，一旦出现国外的反补贴调查，行业协会应帮助企业积极应对。由于有关反补贴调查问卷涉及多个部门、多个行业信息，且有些问卷专业性较强，加之我国企业应诉反补贴经验缺乏，只靠企业自身的力量难以圆满完成政府答卷以及应付核查工作，因此，行业协会应与政府以及企业协调一致共同应对，帮助企业实施反补贴法律保护和进行反补贴应诉。

(三)企业层面的对策

虽然反补贴针对的是政府行为，但是最终的目的是限制企业的低价销售，如果企业出口到其他国家的产品主要的竞争优势不是价格。而是质量和品牌，那么招致反补贴诉讼的可能性将会有所降低。为此，企业应主动调整和完善自身的出口战略。加大科研开发的投入，依靠科技创新、提高质量来保持自身的竞争力。另外，企业还应积极研究产品的国际市场动向，有计划有策略地安排出口，调整和完善出口战略，勇于开拓新市场，防止市场过分集中，避免其他国家以某种产品短期内数量激增损害进口国市场或产业为由对我国出口商品采取反补贴措施。

自从我国加入世界贸易组织以来，与其他成员国之间的贸易摩擦不断增多和升级，这是我们享受多边贸易体制带来的利益的同时必然要承受的压力和需要面对的问题。因此，当反补贴这种贸易限制措施即将对我国大量使用之际，我们重要的任务是研究应对之策，只有这样才能保护我国出口企业的利益。利用规则、善用规则，这应是我们应对贸易摩擦的“中国功夫”。

[参考文献]

[1] 王洁，张孜异.创纪录700%报复性关税钢铁业成欧美“双反”重点[N].21世纪经济报道，2008-06-04：(20).

[2] [英]亚当·斯密.国富论(下卷)[M].杨敬年译，西安：陕西人民出版社，2001：555.

[3] 王贵国.世界贸易组织法[M].北京：法律出版社，2003：384.

[4] 同[3]：400.

[5] 曹建明，贺小勇.世界贸易组织[M].北京：法律出版社，1995：205.

[6] 邹琪.反补贴与中国产业安全[M].上海：上海财经大学出版社，2006：295.

[7] 姜雷.论WTO补贴与反补贴规定及我国反补贴制度[D].兰州：兰州大学，2007.