和谐社会中制度公正的构建*

吴志斌

(重庆工商大学 应用技术学院,重庆市 400067)

自改革开放以来，我国社会经济迅速发展，人民生活水平不断提高。但由于种种原因，社会发展不平衡，贫富差距拉大，社会矛盾突出，社会不和谐的因素日渐突显。中共十七大提出民主政治建设，党和国家应势提出了构建社会主义和谐社会战略，以解决以上问题。社会主义和谐社会的构建是一个系统的工程，是一项宏伟的目标，需要长期努力。和谐社会的构建离不开制度的保障，构建和谐社会以制度公正为前提。

一、何谓制度公正

制度是国家行政管理机关为加强对国家事务、公共事务、社会事务进行管理而进行的抽象行政行为，具有鲜明的政治性。国家行政管理机关是制度制定的权力机关，制度在管理辖范围内具有强制性，一旦实施即具有效力，是单方行政行为，鉴于此，制度要求公正，特别是和谐社会的构建对制度公正提出更高的要求。

制度公正是指规范化、定型化了的正式行为方式与交往关系结构的公正性，包括制度的公平与正义两个方面。制度公正本身有两种个有微妙差别的理解：一是指制度的公正，强调制度本身应当是公正的；二是指公正的制度化，强调公正的理念与要求应当具体化为制度，在揭示制度化了的公正才是具有真实客观性的公正，制度运行的过程必须公正，即在制度运行过程中应该严格遵守制度的规则和程序，防止个人的主观随意性。

二、和谐社会蕴含着制度公正的必然诉求

(一)制度公正是构建和谐社会的基础与保障

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证。良好的制度首先表现为公正，公正是社会制度的伦理要求，而且是社会制度的首要价值。罗尔斯在《正义论》中说：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样，一种理论，无论多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效优选法和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”这说明了良好的制度对促进社会和谐、有序、积极、健康发展的作用。

从管理心理的角度看，管理都是从制度开始的，管理的目标和要求通过制度体现出来，民众将制度作为行动的原则和要求进行认知；基于这种认知形成相应的情感态度体验，将制度精神及原则为作判断是非善恶的标准，对符合制度精神的“善”与“是”的现象和行为给予积极肯定的情感态度，反之则给予否定态度；长期以来形成较为持久相对稳定的内心态度与倾向，这形成了与之相应的信念，在这种信念指引下促使个人的行为与制度的要求相契合，形成与之相适应的行为；这种行为长期坚持并稳定下来最后形成习惯，这样由外在的制度要求转化为人们的个人行为，实现了管理目标。从以上管理过程来看，制度的原则和精神决定人们的行为倾向，只有公正的制度才可能出现公正的行为，而社会公正是依靠管理者和民众的具体行为来实现的，因此，制度公正是保障社会公正的前提与基础，制度公正是和谐社会的保障。

(二)制度公正是构建和谐社会的目标与导向

中国改革开放的总设计师邓小平同志曾说过：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”这充分说明了制度的调节、导向作用。一方面，公正制度的建立是和谐社会构建中政治民主的体现；另一方面，制度执行过程中的公正是构建和谐社会的目标和任务。制度公正能够极大地提高人民当家做主的意识，激发主人翁的责任感，自觉履行义务，维护社会制度，提高人们参政议政的热情与积极性，促进民主政治的有效运行，为和谐社会的构建提供重要的政治保障。公正的制度能合理分配社会资源，协调社会利益，化解社会矛盾，增强凝聚力，促进社会良性发展，推动社会向和谐的目标迈进。

(三)制度公正是构建和谐社会的现实需要

目前我国社会中存在着一些与和谐社会不相适应的现象如：城市与农村之间、地区之间发展极不平衡，随着社会经济的发展，其差距在不断扩大；收入再分配机制不健全，居民收入差距拉大，早已超出了基尼系数的警戒线，已呈现出两极分化趋势；优质教育资源缺乏，造成教育机会不公；社会保障体制不健全，劳动与就业机会不公平；没有有效的权力制约机制，致使权力机关权力滥用造成不公正等等。这些都与社会主义社会的宗旨不相符，相背于和谐社会的要求。我国需尽快建立完善的制度体系，并健全制度实施的监督与保障体系，以促进社会和谐发展。

三、公正制度的构建

(一)制度建设要以科学发展观为指导

任何制度的建设都有贯穿其中的灵魂与指导思想，中共十七大明确指出，新时期深入贯彻落实科学发展观，具体落到实处在制度建设中要贯彻落实科学发展观，制度实施中要充分体现科学发展观的具体要求。

1．要做好统筹兼顾的战略性规划，制度建设要具有可持续性。在制度建设中，要加强对经济、能源、卫生、教育、就业等涉及国家发展和民生的重大领域的研究，作出较长时期的发展规划，作出发展的战略。要消除制约社会经济发展和人的全面发展的体制性障碍；正确处理好效益与公平的关系，切实实现从管理型政府向服务型政府的职能转变。制度建设要具有战略目标，更要有实施目标的步骤与计划，要做到制度可持续性。要防止制度建设中的急功近利等短期行为，以免引导社会民众盲目适从，疲于应付，消耗资源，引发社会矛盾，与科学发展观相违背，不利于和谐社会的建设。

2．制度建设要以人为本，重视人文关怀。科学发展观的核心和灵魂是坚持以人为本，落实到现实就是制度建设必须坚持以人为本。传统的管理以管理者为中心，广大民众是被动遵循管理者是制度及意志，这样的管理理念在制度实施中加重被管理者的义务，轻视民众的权利；管理者加重权力使用轻视民众权益，执行制度不够民主；重名誉轻民利、走过场等。管理中表现为“扣帽子”、“以罚代管”，出现“事难办、理难求、冤难申”的情况。长期以来干群关系紧张、情绪对立、行动对抗。在民主政治背景下的制度建设要彻底扭转并改变这种局面，制度建设要以广大民众为中心，充分体现广大民众是社会建设和发展的主体力量，以切实解决广大民众的切身利益为出发点，充分尊重和保护他们的利益，要充分听取群众的意见，让广大群众参加到制度的建设中来，让以人为本体现在制度建设中。

3．制度要减少自由裁量的范围与幅度。自由裁量有利于充分发挥制度实施中具体情况具体分析的科学、民主精神，充分体现制度设计的以人为本。但是，自由裁量的范围和幅度过大，管理者在实施时掌握的尺度不同，相同或相似的情况而出现不同的结果，反而又会导致制度实施中的不公正，有悖于制度设计的初衷。从民主政治建设与和谐社会构建的要求看，要尽量减少制度的自由裁量的使用，同时加大制度实施中的监督体系建设。

(二)、制度决策要科学、民主

制度的决策过程要做到科学、民主，必须是理性的。在现实中，制度的决策过程存在着不少非理性的因素。公正的制度的决策过程是科学、民主的，必须防止并避免非理性的决策行为。

1．避免主观主义决策。这种制度决策缺少基本的调查研究，没有现实的可靠依据，制定什么制度，制定什么样的制度全凭领导者主观决定，将领导者个人的意志上升为集体的意志。制度内容严重脱离实际，与客观不符；更为甚者将领导者个人的世界观、人生观、价值观转化为制度的价值取向；将个人的利害得失、利益追求与偏好以制度体现出来，这样制度则成了部分人维护个人利益的工具。科学民主的制度决策必须坚决防止主观主义决策行为。

2．避免教条主义决策。决策者不充分考虑现实实际情况，严格按照教条办事，不敢越雷池半步。这样制定出的制度与现实实际相脱离，主观愿望与客观现实相分裂。教条主义制度决策在我国曾有过惨重的教训。如革命年代中共一味听从苏联共产国际的指示及命令，为中共革命造成不必要的失败；不加批判地全盘吸收马克思主义全部内容，照搬苏联社会主义模式造成不必要的损失与代价。这些都告诉我们，任何制度的决策，都必须一切从实际出发，将理论联系实际，制定出有针对性的制度。

3．避免权威主义决策。将长者、领导、专家、政府、书籍以及报纸杂志等一些权威性的观点及内容作为制度决策的依据。这样将严重影响人们的创新与探索活动，使制度永远只能停留在人们现在所能认识的范围内，缺乏前瞻性，这种制度永远落后于客观现实发展的需要。试想假如没有小岗村敢于冒着风险试行家庭联产承包责任制，中国农村的生产力能够迅速调动起来并很快发展吗？科学民主的制度决策要避免和防止迷信权威的决策行为。

4．避免经验主义制度决策。制度制定过程中依靠生活常识和传统进行决策，常识和传统在多数情况下是正确是，但常识和传统并不能解决全部问题，不能适用任何情况，有些情况下就不能适用。常识不容易让人们不求甚解，仅满足于表面的了解，缺乏科学依据。有的传统则是不科学的，如普遍流传 “猪年出生的孩子命好或聪明”，导致2007年(猪年)出生的孩子增多，为医疗、教育、就业等造成很大的社会压力，这是不可取的。经验不是科学，凭经验的决策是不科学的决策，作为公正的制度的决策必须是科学的，因此科学的制度决策必须避免并防止经验主义行政决策。

(三)构建全面、完善的制度体系

1．建立机会平等制度。要建立起教育机会平等制度，使城市与农村、发达地区与落后地区的学生都有平等机会接受教育，重点解决农村与经济落后地区的学生上学的经费；改革升学及招生制度，使全国学生有平等升学的机会，增加教育投入，避免教育资源短缺造成的优质教育机会不公平现象；建立就业机会平等机制，就业中做到城乡劳动者平等就业机会，防止性别歧视，为残疾人等弱势群体提供专门的就业机会。

2．建立利益均衡制度。分配制度应按市场经济的规律，多劳多得，相同的劳动应有相同回报。长期以来，这种分配制度只局限在小范围内，从整个社会看，利益分配严重不均衡，行业之间相差很大。主要是由于我国长期以来在公平与效率之间重效率轻公平，导致社会经济发展了，有了效率，但社会贫富差距悬殊，引起社会不公平。要出台一系列二次分配调节机制，加大高收入群体的税费调整力度，抑制高收入，扶助低收入，防止收入扩大并适当缩小收入差距，如增加高档消费的税收，加大第二套住房的税费，提高贷款的门槛，禁止炒房哄抬房价等等。

3．建立健全的社会保障制度。社会应建立起全民的医疗、失业、养老等保障制度，对那些有特殊情况的弱势群体加大扶持力度。随着计划生育政策执行三十余年来，独生子女家庭占大多数，而且随着人口老年化的加剧，建立全民社会养老制度已迫在眉睫，国家要主动承担起因国家政策造成的养老负担，建立养老及终生保障体系；建立全民的失业及基本生活保障体系等，筑起坚固的社会保障体系。

4．健全权力制约与均衡制度。我国实行的是集权制，而权力约束及制约机制不健全，长期以来出现了掌握了国家资源的部门，出卖国家资源赚钱；掌握了国家权力的行业或部门充分利用手中的权谋取利益；处于垄断地位的行业乘机抬高物价获得高额利润；行政干预司法，导致司法不独立等，造成了社会不公平。国家要从全社会的发展高度，建立权力机关或垄断行业的权力约束机制，均衡利益分配。

(四)建立健全制度实施的监督体系

近些年来，我国的法律制度建设不断在完善与健全，这是大家有目共睹的。但是，有的制度很难得到落实，形同虚设，不少制度在实施中变味、走样。为什么会有这样的情况出现呢？究其原因主要是缺乏与制度配套的实施措施和监督、保障体系，没有形成制度实施的良好外部软环境。因此，必须加强制度的实施、监督体系，以保障制度实施过程中的公正。

1．建立制度实施的程序制度建设。在制度实施的监督、保障体系建设中，可以借鉴我国行政法的程序法律制度，在关系到广大民众利益、权益等重大民生的制度实施中，建立起相应配套的程序制度。程序制度规定行政机关在执行相关制度的操作程序、操作要求、操作权限、效力期限、违反和超出权限的责任认定和追究等，同时明确了民众在遵循制度过程中的知情、权益保护、权益受侵害后的申诉及接受赔偿等的程序、内容、方法、途径，保障并提供公力救助等。这样尽可能使管理者的行政行为受到严格的约束，按程序执行，同时群众也知道制度执行中的权益与救助措施，切实保护广大人民的利益，尽可能做到制度实施中的公正。

2．加强制度实施的监督保障机制。制度实施后，要有积极有效的监督、反馈机制，对制度实施中出现的新问题新情况及时反馈，以尽快完善制度。除发挥官方的监督途径外，还调动大众媒体、广大群众进行制度监督等，发挥社会各阶层、各行业进行全面监督。及时反馈制度实施中出现的问题及不公正的现象，对制度本身的问题及时通过预定程序进行改进；对不按制度办事或严重违背制度的部门或个人加大处理力度，使制度本身越来越公正，使制度做到公正施行，充分做到以人为本，将民主政治落到实处，共同促进和谐社会的构建。

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