中原城市群发展中的地方政府行为缺陷研究

董希楠

摘要：加快中原城市群发展，实现中原崛起是河南省的一项重要战略举措。城市化发展的实践表明，政府在城市群发展进程中的作用是举足轻重的。在已有的研究基础上分析中原城市群建设发展中的政府行为缺陷及原因。

关键词：中原城市群；政府行为；缺陷

中图分类号：D601文献标识码：A文章编号：1672-3198(2009)02-0065-01

1中原城市群发展中的政府行为缺陷

1.1各城市政府各自为政现象严重

由于城市群内9个城市存在八个互不隶属，行政平级的省管市政府，各市都有自己相对的资源优势，各市与外围城市也有各自的经济联系，不一定非要在城市群内形成市场。要素流动是要求成本的，相同条件下，价格优势起主要作用，所以在选择交易对象时不一定是在城市群内各市之间。从对《中原城市群总体发展规划纲要》的落实情况看，各个城市只是依据自身条件定位规划的，没有形成与其他城市在相关领域(如产业、城区、交通、社会保障等)协同规划的氛围。

1.2合作方式单一

目前中原城市群政府间的合作只是在中原城市群协调发展领导小组的统一协调下行政命令式的合作，方式单一。这种合作方式，在城市群的规划建设初期，还能起到宏观协调的作用，当城市群发展深入到合作的微观领域时，这种领导小组式的组织结构就显得不规范，不能形成稳定的体制结构，对规划的具体实施就会协调不力。而且行政命令式的协调不利于城市群共同市场的形成，不利于资源要素的跨行政区流动，这源于管理体制的落后。中原城市群政府合作急需创新管理方式。

1.3政策执行能力弱

具体表现为上级政府的公共政策在下级政府范围内难以得到全面有效的贯彻和执行，“上有政策，下有对策”，并以“对策”化解政策。严重削弱了上级政府的权威和能力，难以动员和有效利用社会资源，形成合力，以推动社会和谐发展。

1.4公共服务能力不足

社会主义市场经济的建立，要求地方政府职能中心有原来的政治统治向社会管理、公共服务转变。政府公共服务职能薄弱突出地表现在政府对公共服务的公共支出比例偏低。

1.5治理创新能力较弱

中原地区地方政府存在着一种低效率的传统体制，直接导致了中原地区社会发展严重滞后，市场观念不强，信息闭塞，上自政府官员、下至黎民百姓都表现出强烈的行政依赖性，中原地方政府在治理区域社会的过程中，一要“等”中央的政策，没有上级政策不敢自主行动，改革开放的行动迟缓；二要“靠”国家的帮助，靠国家在物力、财力方面的支持，开拓进取不足；三要向上级政府“要”专项经费支持，要扶贫资金，并且常常把能否向上级政府要到资金作为评价本级政府工作的重要标准。其创新能力不强，远远落后于东部沿海。

1.6利益协调能力差

一是规范市场主体行为平衡社会矛盾的能力不足。有传统的计划经济向市场经济体制过渡，使原有的社会行为规范难以发挥作用，必然要求在社会竞争主体之间充当仲裁角色的政府，制定一系列的行为规范来规范人们的行为。二是社会利益再分配政策不完善，社会贫富差距日益扩大，随时有引发、激化矛盾的可能。对社会的控制在一定程度上失控，刑事案件增多，社会不安定因素增加，特别是领导干部违反乱纪现象时有发生，腐败现象严重，激起群众强烈不满。

2中原城市群发展中政府行为缺陷的成因分析

中原地区地方政府的能力不足是在长期的历史发展过程中形成的，这种状况的形成，既有外部的原因，也有内部的原因。

2.1受内陆环境的制约，缺乏开放观念

在河南，各级政府所处的自然环境、经济水平和社会发展程度等重要的外部条件，都无法与东部地区相提并论。中原自古以来就是以农为主，农业大省是河南最基本的特征。这里不仅自然条件差，而且经济发展水平低，社会发育迟缓，在这样的基础上构建功能和力量强大的政府，其难度是可想而知的。中原地区的资源察赋本来就不足，在经济社会的发展中又出现了资源的不合理利用和资源利用与资源建设不协调的问题，所以，资源总量有限，结构严重不合理是中原各级地方政府在经济社会发展方面的难题。

2.2地方政府规模过大，效率低下

在河南，传统“官本位”意识严重，要求进政府机关的人多，愿意出政府机关的人少，分流政府机关工作人员的困难很大，结果是政府机关人员过度膨胀。河南地方经济、社会相对落后，社会提供的机会和可供政府机关人员分流的经济单位少，政府又是获得相对较多的部门有关。同东部地方政府相比，中原地方政府的机构和人员都更多，一般而言，县委机构，通常有十三四个，县政府机构通常有四五十个，加上隶属于党政机构的群团组织，全部加起来有六七十个。少则六七百个职位，多则近千，加上各机构离退休人员，就更多了。

2.3政府工作人员素质不适应社会经济发展的要求

地方政府能力深受政府机关公职人员的素质影响。在河南，某些县级政府的领导者观念过于保守，地方保护主义的旧框框没有摘除掉。有很多领导干部有让人们富起来的良好愿望，但都受到其教育程度、思想观念的水平以及处理具体事务的能力的制约。在东部发达地区，有博士市长、县长，乃至于博士镇长，但是河南地方政府机关领导干部中，大学本科学历都尚未普及，受高学历教育的人更是凤毛麟角，思想观念普遍陈旧，缺少现代领导理念，政府在运行中所遵循的基本观念跟不上形势发展的要求，一些政府机关中盛行的仍然是计划经济时期的观念；政府的管理方式陈旧，还不能运用新的科学的管理方式来管理社会，管理方式上仍然保留着计划经济的色彩，导致政府工作的效率低下，工作方法简单，作风粗暴，侵害人们群众合法利益，不能把矛盾解决在基层，群众上访事件居全国之首。

2.4地方政府角色定位不准

一些地方政府对自身管理职能认识模糊不清，对地方政府没有一个合理定位。热衷于管理一些不该由政府管的事情，而一些该管的事却没有管，或者管了又没有管到位。在缺乏有效的监督和必要的法制规范的情况下，地方政府有强烈的越位冲动。如馒头是郑州人的基本消费品，为让百姓吃上放心馒头，市、区两级政府都成立了“馒头办”。结果2001年3月14日在郑州发生了轰动全国的“馒头战”事件。因为一家没有在“馒头办”办证所谓“黑馒头厂”的处罚权问题，郑州市、区两级“馒头办”互不相让，发生激烈争执直至当街对骂。其实，“馒头办”的成立本身就是荒唐之举。本质上体现了地方政府自行“设租”、“收租”、“寻租”和“分租”的意图。

2.5地方官员作为“经济人”自利性的影响

从公共选择理论方面来理解，人也是有理性和关心个人利益的，与“经济人”不同的是地方官员在政治市场上活动，地方政府中的官员行为同市场上的“经济人”一样，他们同样像“经济人”追求经济利益那样来追求政治利益。地方官员不仅关心在任期内地方经济发展，更关心自身利益是否能够得到最大。

一般而言，由于地方官员的每届任期不会超过五年，如果要得到升迁，就必须在一定时间内做出明显的成绩，如果当地的经济有了很大的发展，地方官员就可以得到更多的升迁机会。但是大部分官员不愿意干其前任留下的摊子，往往另起炉灶，这样以来，所采取的发展地方经济的政策，采取短期行为，不顾地方利益，又不顾全局利益，最终也没有促进地方的发展。