试析政府公共治理效能价值定位的必要性及历史进程

蒋小杰　马玉超

摘要：价值定位既是达致政府公共治理效能评价完善性的必要条件，又是进行政府公共治理效能研究实现科学化的内在要求。政府效能的价值定位问题是公共行政学说史上长期被关注的对象。自公共行政学产生以来，经历了复杂的探索历程，各个历史阶段对基本价值问题的关注构成了我们今天进行政府公共治理效能价值定位的背景性资源。

关键词：政府效能；公共治理理论；价值定位；行政哲学

中图分类号：D630文献标志码：A文章编号:1673-291X(2009)06-0141-03

任何政治活动和政治制度都遵循着一定的原则和依据，而这些原则和依据从根本上来说是由基本价值规定着的。那么，探讨作为政治活动和政治制度构成的政府公共治理当然就必须关涉价值问题，价值定位对政府公共治理效能的研究有其必要性和重要性。目前公共行政价值的研究意义正被学界所共识[1]。政府效能的价值定位问题自公共行政学产生以来经历了一个复杂的探索历程，各个历史阶段对基本价值问题的关注构成了我们今天进行政府公共治理效能价值定位的理论资源。

一

在政治哲学的语境当中，价值概念是从根本上规定着以利益博弈与均衡为核心的政治活动的原则和政治制度的依据，从根本上规定着政治必须以良善的公共秩序和公共生活为根本指向。合理的价值定位既是政治意志贯彻实现的必然要求和核心构成，同时又是政府贯彻落实政治意志的评价标准，它是良善的政治公共治理行为先决性的构成要素。社会经济的发展和理性程度的提高正在促成现代社会逐步走向多元共治，管理主体的多元化、管理活动的分层化、管理形式的多样化逐渐地促使集中的公共权力分散化，新兴的各种社会性权威逐渐成为单一政府权威的有力抗衡力量并开始承担政治性权威原有的职责。多元共治社会促使政府管理应当遵循有别于以往单一管制社会的价值规范。据此政府公共治理效能就不能仅仅限定在行政投入与产出比例这个单一效率价值之上，还应当自觉容纳多元共治所需要的多元价值，以多元共治的价值理念取代传统的以命令—服从模式为内核的管制型价值观，以多元共治的价值观约束和规范自身的行政行为，积极且具体地开拓出族类共存和个体发展的多元共治的制度空间。进一步来看，对政府公共治理效能的价值评价至少涉及到三个层面：在观念层面以政府为人民之所需而“谋”的自觉性和主动性为评价对象，在行为层面以政府为满足人民之所需而采取的实际决策为评价对象，在制度层面以政府是否已经构建了稳定保障人民之所需多元满足路径的权威性制度并能自觉且严格的执行为评价对象。

政府公共治理的效能是以行政行为目标的有效性为其根本的价值取向，在理论研究上不能仅一味地委身于政府绩效中可经验测量指标而亦步亦趋，否则所出成果不仅将毫无创设和深度，更为严重的是对效能所蕴涵之价值和责任的违背与抛弃。诚然，进行政府公共治理效能研究当然无可避免地要从已颇有成效的政府绩效武库中拾捡锐兵利器，但研究所预设的价值规范才是决定这些锐兵利器之所用的关键，它将从根本上依据人民之所需与政府之所供的效用关系确定“所用”的动机、力度和指向。改革后三十年的发展使得当今中国的社会已经自觉开辟出种种多元共治的现实路径——尽管目前还存在着诸多亟待完善的、甚至根本性不足的地方，但雏形的现实路径已经开始催生并已初步形成了多元共治的价值形态。

科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。其中以人为本所含蕴的价值定位是对以往政府管理中价值优先性序列的根本性转换，把个人<集体<国家价值序列转换成个人=集体=国家价值序列。这一价值定位将使得政府公共治理模式凸显公共利益的优先性而非族类或个体的私有利益，它既要保证公共治理切实为民所计，还要确保治理成果由民所享，在政治程序上还要保证人民能够直接或间接参与实际的国家事务管理。所以，政府公共治理有效性与否也就必须要充分参照这一价值定位进行评价，确定治理是以公共利益为核心而展开的。

二

政府效能的价值定位问题自公共行政学产生以来经历了从传统公共行政学以效率和经济为基本价值定位、新公共行政学以社会公平为基本价值定位、新公共管理运动以多重利益诉求的最大化为基本价值定位到新公共服务理论以人文和公共利益为基本价值定位的探索历程。传统的公共行政学理论以政治与行政二分的基本假设以及科层制理论为基础，采用制度或法理的研究方法，以正式的政府组织机构作为研究的主要领域，致力于行政管理的一般原理或普遍原则的探索。传统公共行政学理论范式的核心是如何提高行政效率，对政府效能评价的这一价值定位主要是借用了当时刚刚兴起的企业管理学中的效率原则，即强调单位时间内的行政产出量。威尔逊在其现代行政学开山之作的《行政学研究》一文中明确地指出：“行政学研究的目标在于理解：首先，政府能够适当地或成功地进行什么工作；其次，政府怎样才能以尽可能高的效率和在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”[2]这一原则在威尔逊之后转换成两个关注点，即政府如何利用可以利用的资源提供更多的服务以及如何花费更少的资金来保持更好的服务水平，这也就是公共行政的效率与经济两个基本原则。把效率以及经济作为政府活动的起点和归宿，极大地促进了政府的执行能力的提高，也在相当大的程度上促成了政府管理由传统的经验管理转向了到现代科学管理。以效率和经济作为政府管理活动的基本价值定位，认为政府行为的根本目标就是追求效率，而行政学的根本任务就是研究如何提升政府的行政效率。韦伯科层理论也就是致力于构建科学的体制和合理的程序来最大化地实现行政效率的典范。但是传统公共行政学对政府效能的价值定位仅仅限制在效率原则上是有根本性的理论缺陷的。首先把企业管理当中的效率原则移植到政府管理当中忽视了这一原则所依托主体的性质差异：与企业组织相比，行政组织是一个公共性组织而非私人性组织，企业立足于营利这一根本宗旨强调单位时间内尽可能多地产出符合商品经济规律，而政府既不以营利为根本宗旨也不是遵照经济规律运作。实现以较少的投入换取较大的产出即经济和效率目标可以作为公共行政的价值追求和目标之一，但决不应当是其核心价值，更不能是唯一的价值准则和终极目标。如果把效率作为政府效能的根本价值取向或单纯以效率作为价值取向来评价政府效能将导致行政管理偏离服务于公共利益的主旨。其二，政治与行政二分法观把政府活动过分地限制在繁杂琐碎的行政事务当中，也使公共行政研究过多关注摒弃价值的事实现象，导致对行政之前提的政治漠视，游离于现实政治之外的行政无论如何是无法担当起促进社会福利的公共责任的。其三，理性化的科层体制容易导向刻板僵化的行政运作模式，在瞬息万变的社会发展面前政府管理的滞后性就急剧凸显出来，而无法及时有效回应现实变化的政府既不能说是有效率更不能说是有效能的。正是基于其理论内核的硬伤，20世纪40年代到60年代传统公共行政学理论的效率价值取向在受到了越来越多的挑战。

新公共行政运动是西方行政学界对以美国为代表的西方国家连续出现的一系列社会、经济与政治危机所作出的积极、有力的回应，其主要代表人物有弗雷德里克森、沃尔多等。新公共行政学对传统行政学关于政治与行政二分的理论基础进行了质疑，认为政治与行政的二分只是为了方便进行理论研究而做出了一种人为划分，在现实运作当中政治与行政向来都是相互渗透的，“威尔逊提出政治—行政二分法的目的只是为了改革当时美国极度腐败的吏治和推行公务员新政策所作的必要的理论或舆论准备，是策略的需要。”[3]新公共行政学者强调批判理论和道德哲学对公共行政研究的意义，主张社会科学家应该有责任以其专业的知识和才能从事价值判断，行政学者不仅是学术研究者，更应该是改革社会、推进社会发展、促进社会公平和进步的倡导者。公共行政既是执行政策的工具同时还担负着广泛的社会责任，其中最重要的目的是在于促进人类幸福，它不仅应当以经济、有效的方式为社会提供高质量的服务，而且更应当把社会公平作为追求目标。因此，新公共行政学必然地就要求参与行政管理实务的人员应当抛弃价值中立的立场来积极推行以社会公平为核心的基本价值。以社会公平作为政府效能的核心价值定位是对传统行政学单纯以效率为核心评判价值的突破和发展。但新公共行政学学者在其主张的“社会公平”这一核心概念远未能达成比较一致的认同，同时单方面强调政府社会责任而忽视了承担公共责任行政人员的复杂人性，因此新公共行政学缺乏过硬的理论内核而备受轻视，甚至仅被视为一种情感的爆发。“在20世纪政治动荡的60年代，美国出现了一个新的公共行政运动，这是那十年激进政治在行政管理方面的回音。新公共行政学派关注如何使官僚机构反映某些‘委托人(特别是穷人)的愿望，而较少反映其他‘委托人(特别是全体中产阶级)的愿望。新公共行政学缺乏概念上的连贯性，没有明确限定的宪法基础（不能这样指责20世纪早期的英国行政管理学激进派），没能生根立足，容易被其反对者当做仅仅是一种情感的爆发而不予理睬。”[4]

20世纪70年代以来形成了以现代经济学和私营部门管理为理论基础，以追求经济、效率和效益为目标的新公共管理运动。新公共管理运动对政府效能的价值判断从现实的人性分析出发，区分了政府管理的主体与对象各自不同的利益诉求，能够达成各自利益诉求最大化实现的政府就可判定为是高效能的政府。他们借用“人的本性是利己的，会根据对个人利益的算计来决定行为模式”这一理性经济人假设来处理公共的政治领域问题，并将经济市场中的交易理论运用于政治学研究，认为政治活动的实质也是交易，交易的主体是政治家和选民，交易的媒介是程序、选票等，交易的内容则是权力和福利，政治家追求最大化的权力，而选民则追求最大化的福利。政府只不过是为达成主体与对象各种利益交易而做出的制度性设置，根本不可能会完全以公共利益为其全部活动的出发点。为了能够获取各自利益诉求的最大化，政府管理有必要从私营管理方法中汲取营养，全盘引进私营部门的管理理念、管理原则、管理方法，以此来改进政府管理并且是提高其效率。20世纪90年代初奥斯本和盖布勒合著《重塑政府》一书集中表述了新公共管理理论的这些理念，倡导用企业家精神来重新塑造政府，并提出政府改革的一些具体原则，诸如通过多种形式鼓励并促使私营部门之间、公私部门之间为提供公共服务展开竞争和创造竞争机制，政府应以目标和任务为导向建立新的责任机制和使命文化，还应讲究工作的实际效果、具备顾客意识、有收益而不浪费、简化组织的层级结构、引入市场机制等。新公共管理运动存在着重大的内在理论冲突，例如既认定政府行政部门与私人企业是根本不同的两种组织机构，却又无视公营部门与私营部门的根本差别，将私营部门的管理方法、私营部门的管理理念和技术盲目引入到公共部门的管理活动中；既看到了政府人员所应承担的公共责任却又以经济人假设为理论前提；既看到了政府失败的问题却又有意无意地忽略了市场失败等。新公共管理运动以利益诉求最大化作为效能价值定位，又如此缺乏严密的逻辑论证和系统的理论体系，因此招致了诸多的质疑与批评。

针对新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷，进入本世纪以后以登哈特为代表的一批公共行政学者提出了新公共服务理论。新公共服务学说以民主和公民权理论、社区和公民社会模型、组织人本主义和后现代公共行政为基础理论。他们非常明确地指出，价值定位问题是公共行政必须要关注的对象，例如丹哈特在说：“本书是一个唤起我们对我们的价值观进行思考并且按照我们的价值观进行行动的号角……构成本书理论核心和实质的有两个主题：（1）促进公共服务的尊严和价值；（2）将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。”[5]根据一些学者的概括，新公共服务理论有七项核心主张[5]：其一，服务于公民而不是服务于顾客，认为公务员不是要仅仅关注顾客的需求，而是要着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作关系。其二，追求公共利益，强调公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念，创立共同的利益和共同的责任。其三，重视公民权胜过重视企业家精神，认为致力于为社会作出有益贡献的公务员和公民要比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益。其四，思考要具有战略性而行动要具有民主性：满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责地实施。其五，公务员应该关注的不仅仅是市场，他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、职业标准以及公民利益。其六，对于公务员来说越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。其七，重视人而不只是重视生产率。很显然，新公共服务理论为现代多元共治的社会提供了一种新的政府管理理念和模式。中国当前正处于多元共治初步形成的时期，新公共服务理论对我们而言有着非常特别的借鉴意义。政府在公共治理系统中扮演何种角色是新公共服务理论所处理的核心问题，认为政府官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，工作重心应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。基于此，新公共服务理论强调政府治理的公共性、回应性、可选择性、责任性、参与性、合作性、透明性，关注民主价值、公民权以及公共利益，以人文和公共利益为基本的价值导向。

从传统公共行政学以效率和经济为基本价值定位、新公共行政学以社会公平为基本价值定位、新公共管理运动以多重利益诉求的最大化为基本价值定位到新公共服务理论以人文和公共利益为基本价值定位复杂的探索历程，“现正走向效率、公平与责任并重的阶段，体现了从重视工具理性与价值理性互相融合的趋势。”[6]价值定位既是达致政府公共治理效能评价完善性的必要条件，又是进行政府公共治理效能研究实现科学化的内在要求。关照和强调价值定位的历史进程能够促成政府在逐步走向多元共治社会主义市场经济的今天更恰当地进行自我定位，多角度、多层面、多元化、多样化的进行各种力量整合以进行公共治理活动，实现良好的经济效益、社会效益以及生态效益的有机同步协调；另一方面，关照和强调价值定位能够促成对政府公共治理效能的研究摆脱传统对政府效能单向度的理解，促成对政府治理效能研究的深入。

参考文献：

[1]张富.西方公共行政价值研究述评[J].华中科技大学学报：社会科学版，2006，（5）.

[2]伍德罗·威尔逊.行政学研究[G]//国外公共行政理论精选.北京：中共中央党校出版社，1997：1.

[3]丁煌.西方行政学史[M].武汉：武汉大学出版社，1999：346.

[4]戴维·米勒，韦农·博格丹诺，邓正来.布莱克维尔政治学百科全书：修订版[M].北京：中国政法大学出版社，2002：659.

[5]珍妮特·V.丹哈特，罗伯特·B.丹哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].丁煌，等，译.北京：中国人民大学出版社，2004：19-41.

[6]陈华.西方公共行政价值的变迁及启示[J].南京政治学院学报，2007，（1）.

[责任编辑陈风雪]