“小产权房”的问题及其对策

任思达

摘要：近年，“小产权房”问题愈演愈烈，蔓延全国。虽然国务院各部委一再下发文件禁止农村修建和出售“小产权房”，有些地方政府也强行拆迁“小产权房”，但这些措施却依然不能阻止“小产权房”的迅猛发展势头和城市居民的购买热情。解决“小产权房”问题的关键在于改革我国土地法律制度，采取相应措施保护耕地。

关键词：小产权房；城镇化；土地管理

中图分类号：F293.31文献标志码：Ａ文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２００9）02－０147－02

近年来国家出台了不少政策措施，以加大对房地产市场的调控力度，但至今尚未从根本上扭转商品房价格上涨过快和房地产投资增长过快的局势。如何使房地产市场步入良性市场运行状况，关系到今后一定时期国民经济健康发展和人民生活水平的问题。2007年6月，建设部向社会发布了购买“小产权房”的危险警示，提醒广大城镇居民不要购买不合法的、建筑在农村集体土地上的房屋。国土资源部也多次通过不同的途径，向社会承诺“打杀”、“小产权房”这种不合法的产权行为。本文就“小产权房”的发展过程、表现及其解决的办法进行了探讨。

一、“小产权房”的发展过程

我国“小产权房”的出现并发展至今，大体上经历了三个阶段：

1.简单交易阶段。改革开放初期，我国农村村民有着大量的宅基地，少数农民由于身份的转换（农民变市民），将自己盖在宅基地上的房屋或祖传下来的房屋卖给他人。这是“小产权房”现象发生的萌芽阶段，其规模较小，但还不具有现代意义上的产权概念。

2.加速发展阶段。为吸引外资，大力发展乡镇企业，许多地区大量占用农村集体土地，其中一大部分为耕地。将农村集体经济组织的土地变为私有或由农村集体经济组织长期对外租赁，土地使用用途已无法分清。地方政府为了自身的眼前利益，将耕地转为建设用地。此阶段占地规模大，交易主要是工业用地的买卖，也出现了少量住宅买卖，产权的概念虽不十分清晰，但已确立。

3.城镇化发展阶段。随着城市规模的扩张，不可避免地占用农村集体土地甚至是耕地，大量农村剩余劳动力尤其是近郊农村劳动力转移到城市，推动了城市房地产经济的发展。居高不下的城市房价，为城市边缘带农村集体土地进行房地产开发提供了广阔的空间和巨大的市场需求。农民对土地价值的逐渐认识和维权意识的提高，使得房地产开发商同农村集体经济组织的代表者一拍即合，变相在农村集体土地上进行开发。乡镇政府为既得利益充当保护伞，颁发证件，成为“小产权房”的主体。

不可否认，“小产权房”的发展对缓解城市住房压力，稳定城市房价，提高特定区域农民的经济收益有其积极的方面。但如不加以制止，任其发展，在区域农民个体利益最大化满足的情况下，必将导致土地利用效率的低下，引发国家粮食危机和人们生存空间危机，使可持续发展和代际公平受到挑战。

二、“小产权房”的问题

从“小产权房”的发展过程看，其问题的核心在于政府管理职能的缺失，主要表现在如下两个方面。

（一）土地立法滞后，相关法律不配套

我国有关土地方面的立法长期滞后于经济和社会发展的实际，相关配套法律不完善，给土地管理工作带来了很大的困难。目前，除《宪法》外，有关土地的专项法律法规，主要是《土地管理法》、《土地管理法实施细则》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等。但我国广大农村的土地存在两大问题：一是农民为改善居住条件，不断扩大宅基地的占地；二是农民为发展农村集体经济而大量兴办的乡镇企业占地，有关规定笼统、滞后，往往是发生了问题才予以规范。大量的“小产权房”出现后，仍然没有对农村集体土地流转制度做出规定，只堵不疏。滞后的立法，必然带来问题的扩大和解决的困难。已有的规定中也存在不配套，不完善的地方。如《土地管理法》62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地……”、“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地”，但《土地管理法》及其细则并未给出“户”的具体界定标准，在农村的实际中往往因“户”产生矛盾、扩大宅基数量。而对尽可能利用原有的宅基地和村内空闲地的规定过于原则缺乏相关连接，这也是广大农村普通存在“空心村”的原因，为“小产权房”的产生和发展提供了滋生的土壤。立法的滞后和不完善，为谋取私利的群体和本位主义严重的地方政府提供了“寻租”空间。

（二）执法不力，相关部门各行其是

如上所述，即使我国土地立法有滞后和不完善的地方，但各级政府作为公共利益的代表者和社会秩序的维护者，依法行政还是有法可依的。1986年我国出台了《土地管理法》，虽然几经修改，但其基本原则和基本内容并未做太多的修改，而且这部土地专项法律虽有缺憾，除了农村集体土地流转等方面需要补充完善外，基本框架还是很完善和具有操作性的。土地管理法出台的最初几年，我国“小产权房”现象并不严重，规模也不大，如果各级政府从一开始就行使管理的职能，把这种不合法的现象制止在萌芽状态，或是给出合法的出路，“小产权房”不会发展到今天的规模。纠其原因，要么是本位主义显现，缺失了管理职能；要么是执法过程中不力。由于对土地违法案件的查处需要相关部门的配合，其中尤推规划、土地、乡镇地方政府和司法部门。从多数执法过程来看，之所以执法不力是各部门的各行其是，缺乏合力，以至于束手无策，任其发展。

因此，维护社会秩序和体现公共利益，需要各级政府管理职能的到位。但政府管理社会的基本职能——立法、执法职能的缺乏，必然带来诸如“小产权房”问题的产生。

三、解决“小产权房”问题的对策

解决“小产权房”问题的基本原则应是政府主导、综合考虑，具体问题具体分析，在保护农村集体经济组织、购房者基本权益不受侵害的情况下，最终使其合法化。对一些明显违犯国家政策、侵占耕地的“小产权房”，应坚决予以拆除。

（一）明确“小产权房”的不合法性

虽然说我国目前有关土地管理的法律法规还不健全、不完善，有些甚至是相互冲突的。但我国《宪法》和《土地管理法》等法律法规，并没有规定“小产权房”的合法性。而且面对我国目前日益严重的耕地危机，为了确保全体公民（非局部公民）的最基本生活权益和社会的可持续发展应对日渐复杂的国际环境，绝不允许少数既得利益者钻法律的空子，打“擦边球”，以达到损害国家根本利益、获取局部利益的目的。

（二）进一步完善相关法律、法规

面对社会激烈的争论和“小产权房”屡禁不止的行为，应明确“小产权房”处置的时段，对现已经完工出售的小产权房列为处置的范围，对未建或正建的“小产权房”立即叫停；公告社会，对以后再建的“小产权房”一律拆除，并追究当事人的法律责任，给“小产权房”来一个“急刹车”。同时，相关部门应抓紧进行相关配套法律、法规的制定和完善工作，重点是抓紧制定我国农村集体土地流转规定，以及根据我国地质地貌、土地适宜性评价、区域经济发展情况、建立国家主体功能区的要求，统一农村村民宅基地的划分标准及流转办法。

（三）妥善处置现有“小产权房”

承认“小产权房”现象的产生和发展，是特殊时期出现的一种特殊“经济现象”、“小产权房”在我国的出现有其特殊的外部环境，与我国经济社会的发展和城镇化进程中相关法律体系建立不完善有关。城镇房源的供应不足及居高不下的房价而产生的供需矛盾是其发展的直接诱因，但政府管理职能的缺失是其产生和发展的根本原因，政府有不可推卸的责任。它是我国实现经济社会跨越式发展过程中一种特殊的“经济现象”，这种经济现象需要政府及时加以引导和妥善处置，以使其尽快走入正确的轨道。

（四）区分类别进行合法化运作

对于不同区域、不同类型、不同年代的“小产权房”，政府应在摸清家底的基础上，进行分类处理。主要包括：一是对于符合乡镇规划且已由村委会或乡镇政府办理了确权发证手续的“小产权房”，允许其补办合法化的购买手续，但应将开发商与购买者相区别，即开发商应依法补交各种费用，将集体土地变为国有房地产开发用地；对“小产权房”变为“大产权房”后的房价，由政府牵头组织有关机构进行评估，合理确定房屋的购买价格，在购房者补交原购房价与现评价估价差额后政府发给合法的产权证书。开发商和购房者各算其账，政府作为中间人，一手托两家，妥善处理开发商、购房者、国家三者之间的利益。二是对不符合乡镇规划、占用耕地建筑的“小产权房”，政府按成本价回购，作为福利房或廉租房使用，影响比较大的予以拆除复耕。三是对由于兴办乡镇企业而将农业用地转为建设用地上的房屋，应清查摸底，对破产或无力经营的企业，在合理补偿的基础上由政府进行土地征收，作为储备用地，严禁此类土地再次进入“小产权房”开发市场。

“小产权房”的出现给政府土地管理立法和执法是否到位敲了警钟，“小产权房”的处置给政府出了难题，能否妥善处置事关政府的形象和社会稳定。“小产权房”的出现应引起政府和全社会对我国城镇居民住房、农民宅基地的划分以及农村集体土地流转制度建立的深度思考。

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[责任编辑 王 莉]