严格保护耕地 服务科学发展

夏　鸣

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。耕地是粮食生产的载体，在这个意义上说，耕地也是粮食安全的根本保障。保护耕地、节约用地，实质上就是保护粮食生产、保障国家粮食安全。也是全面落实科学发展观的题中之义。胡锦涛总书记在党的十七届三中全会报告中指出：“推动科学发展，必须加强农业发展这个基础，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给，促进农业增产、农民增收、农村繁荣，为经济社会全面协调可持续发展提供有力支撑。”进而又指出：“农业发展方式依然粗放，农业基础设施和技术装备落后，耕地大量减少，人口资源环境约束增强，气候变化影响加剧，自然灾害频发，国际粮食供求矛盾突出，保障国家粮食安全和主要农产品供求平衡压力增大。”江苏是全国商品粮生产基地之一，随着我省经济建设步伐的加快、城市化水平的提高，有限的耕地资源越来越面临着城乡建设和粮食生产等多方面的需求压力。既要有力保护耕地资源、促进粮食生产，又要有效保障发展、促进城乡建设，实现双保双赢，这是各级政府和相关部门需要认真探索和实践的重要课题。

保护耕地节约用地形势严峻任重道远

提高和保护粮食综合生产能力，是确保粮食安全的主要途径，而切实保护好耕地特别是基本农田，则是保护和提高粮食综合生产能力最基本的前提条件。江苏是经济发达的省份，也是资源相对不足的省份。人多地少问题突出，耕地资源十分宝贵，人均耕地0.94亩，高投入、高产出、高负荷，是江苏土地资源利用的显著特征。江苏以占全国1.06％的土地和3.8％的耕地，养育了占全国5.8％的人口，生产了6.2％的粮食、近4.6％的棉花、5.9％的油料，贡献了11％的GDP、11％强的财政收入。特殊的人地关系，决定了江苏耕地资源保护的压力巨大，随着经济社会的加快发展，人地矛盾将日趋尖锐，保护耕地资源，服务科学发展的任务将更加艰巨。

第一，坚守耕地红线任务十分紧迫。南于经济社会的快速发展，农业生产结构调整力度的加大和自然灾害的频发，近年来，我国耕地减少呈加速态势，从国家粮食安全的高度出发，2006年9月6日国务院149次常务会议提出了全国要保护18亿亩的耕地红线。根据这一要求，《全国土地利用总体规划纲要》下达江苏到2010年的耕地保有量是7143万亩。但据统计，到2007年底江苏实际的耕地保有量是7145.6万亩，余量十分有限。如不采取有力措施，有效遏制耕地面积快速减少的趋势，耕地保护红线将很难守住。

第二，经济发展的用地需求持续增长。随着工业化、城市化进程的加快，这几年江苏的建设用地总量一直处于高位需求。特别是2008年下半年，受国际金融危机的影响，中央和我省均出台了扩大内需拉动经济增长的一系列措施。中央安排4万亿投资拉动经济发展，有很大一部分投资需要落地。省财政安排2009年政府性投资3000亿元，将带动社会投资1.4万亿元。所有这些投资项目及其带动的相关产业，都离不开国土资源的支撑。同时，_些地方违法违规用地、乱占滥用耕地的现象仍时有发生。控制城乡新增建设用地总量的难度越来越大，促进节约集约用地的要求越来越紧迫。

第三，农业结构调整占用耕地压力增大。在市场经济条件下，由于农业比较效益低，农民种粮积极性不高，受经济利益的驱动，一些地方将大量优质粮食作物用地转变为效益更高的林果及牧渔副业等用地。根据土地利用现状变更调查，全省耕地净减少主要是因为非农业建设和农业生产结构调整占用了大量的耕地。由于国家实行非农业建设占用耕地“占一补一”制度，非农业建设占用耕地均可实现数量上的“占补平衡”，所以，目前耕地净减少的主要原因来自农业生产结构的调整。调查资料显示，1998年至2007年间，因农业结构调整全省共减少耕地400.8万亩。由于耕地减少，造成了粮食播种面积的下降。今后一段时期，高效农业、现代农业等农业结构的战略性调整仍是我省农业工作的重点，不可避免地会持续增加耕地保护的压力。

第四，补充耕地资源的空间越来越小。江苏土地后备资源较少，且主要分布在沿海滩涂，开发的难度大、成本高，补充耕地的潜力有限。苏南地区土地开发利用程度较高，占补平衡难度较大，必须通过易地开垦等措施解决“占一补一”问题，而苏北地区从可持续发展角度，也需要适量储备补充耕地指标。另外，由于生态保护的要求，大规模的土地开发将受到严格限制。国家特别强调建成耕地不仅要在数量上“占一补一”，而且要在质量和生态上做到统一，这就使得补充耕地的潜力越来越小，难度越来越大，“占补平衡”日趋困难。耕地后备资源匮乏，一定程度上将制约经济社会的可持续发展。

以改革创新精神保护耕地服务发展

耕地保护是硬约束，科学发展是硬道理。江苏一方面是耕地资源十分紧缺，另一方面是经济社会发展用地需求增大。作为全省土地资源行政主管部门，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，坚守耕地红线，促进土地使用节约集约，国土资源部门责无旁贷。在新形势下，国土资源部门要坚定信心。解放思想，改革创新，坚持“守土有责、护土有方、动土有据、用土有益”的工作准则，坚持保护与保障并重，开源与节流并举，奋力保障和服务全省经济社会科学发展。

一是落实耕地保护责任。形成齐抓共管局面。首先是要按照省政府下发的《江苏省市级政府耕地保护责任目标考核办法》，认真落实地方政府的主要负责人的土地管理第一责任人的责任。层层签订耕地保护责任书，落实保护责任和措施，把耕地的保护和建设纳入各级领导任期目标和政绩考核内容，确保耕地总量不减少、用途不改变、质量有提高。其次是要把保护责任进一步落实到村组和农户，明确农户保护耕地和基本农田的权利、责任和义务，将耕地保护工作转化为农民的自觉行动。再次是要建立和完善耕地保护的共同责任机制。在政府领导下，建立国土资源、农业、建设、财政、司法、监察等部门保护耕地的共同责任机制，形成全社会保护耕地的良好氛围，形成耕地资源“大家管、大家用”的良好局面。

二是实施万顷良田建设，有效有序集聚资源。贯彻落实党的十七届三中全会精神，围绕“有效集聚潜在资源，有序统筹城乡发展”，积极开展“万顷良田建设工程”试点，这是国土资源部门落实科学发展观、实现双保双赢的具体举措，更是地方政府缓解资源硬约束的有效途径。通过实施村庄搬迁整理，建成集中连片的高标准农田，促进农村耕地资源、建设用地资源、劳动力资源和市场需求与公共服务资源的有效集聚，促进农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显。试点工作要认真落实“一条方针、两项置换、三大结合、四个坚持”：认真贯彻执行“局部试验、封闭运行、结果可控”的指导方针；支持地方探索农民土地承包经营权

置换城镇社会保障和宅基地使用权置换城镇住房保障的“双置换”改革：将实施试点工程与城乡建设用地增减挂钩、与土地开发整理、与基本农田建设有机结合：试点要坚持耕地面积不减少、建设用地不增加、农民利益不受损、国土规章不违背的原则。最终是要将工程区建成基本农田保护示范区和现代高效农业示范区，推进规模化、现代化农业的发展，为全省的粮食稳产高产创造条件。

三是发挥规划计划作用，严格土地用途管制。科学编制和严格实施土地利用总体规划，是强化宏观调控的重要手段，是实现耕地总量动态平衡的源头性的保障措施。2008年《国务院关于促进节约集约用地的通知》，首次将土地利用总体规划提高到龙头和统领的地位，并明确“三个必须”：各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地安排也必须控制在土地利用年度计划之内。不符合土地利用总体规划和年度计划安排的，必须及时调整和修改，核减用地规模。当前，我省新一轮土地利用总体规划正在修编之中，要始终树立耕地保护红线意识和节约集约用地意识。规划批准后，各级政府和相关部门要高度重视实施管理，切实做到严格制度，管控用途，科学安排计划指标，优化时间空间配置，既保护耕地，又保障发展，更好促进经济社会的全面、协调、可持续发展。

四是深化土地管理制度改革，探索长效监管机制。首先是多方筹集资金，加大补充耕地力度。整合现有的土地开发整理资金、农业综合开发资金、农田水利建设资金和中低产田改造资金等，集中使用，重点投入，实施一批土地开发复垦整理大项目，扩大资金规模效益，形成投入、产出、保护的良性循环，从数量和质量上及时有效地补充建设占用耕地。其次是加强土地执法监管。杜绝违法占地行为。在当前扩内需、促发展的形势下，既要积极主动服务扩大内需，又要严格规范管理，加强执法监管。要坚持预防为主，完善“早发现、早报告、早制止”机制，深人开展土地执法模范县创建活动，认真做好卫片执法检查，增加动态巡查频率，主动防范乱占滥用耕地行为，及时将违法违规现象消灭在萌芽状态。再次是深化土地使用制度改革，促进土地节约集约利用。结合第二次土地调查，加快农村土地确权登记颁证工作，积极构建城乡统一的土地有形市场，规范集体土地使用权流转行为，控制新增用地，盘活存量土地，减少耕地占用，促进耕地资源保护和土地集约高效利用。

严格土地管理，坚守耕地红线，责任重大。我们坚信，有省委、省政府的正确领导和相关部门的大力支持，只要坚持科学发展，坚持改革创新，就一定能够守住耕地红线，破解发展难题，促进江苏经济社会又好又快发展。

责任编辑：袁文