农村最低生活保障制度筹资研究

肖　云　李　亮

提要农村最低生活保障资金的筹集是制约我国农村居民最低生活保障制度建设的最大障碍，应当重视为农村社会保障制度提供坚实的物质基础，并通过各种渠道，扩大资金来源，促进农村社会保障事业的发展。

关键词：农村最低生活保障；社会保障资金；资金筹集

本文系重庆市社会科学规划办公室基金项目“重庆市农村最低生活保障制度的实施与拓宽筹资渠道研究”课题阶段性成果（批准号：2007-SH04）

中图分类号：F323.89文献标识码：A

建立农村最低生活保障制度，是落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的必然要求，是解决农村贫困人口温饱问题的重要举措，也是建立覆盖城乡的社会保障体系的重要内容。重庆大学“农村最低生活保障制度的实施与拓宽筹资渠道研究”课题组调查发现，在回答访题“该制度涉及的农村最低生活保障标准、对象范围、保障资金、保障管理、地方政府的领导责任等指标中，您认为最关键的是？”时，68.5%的受访对象对最低生活保障资金的筹集相当关注。可以说，我国全面建立农村最低生活保障制度的关键就在于最低生活保障资金的获取和使用。

一、农村最低生活保障制度资金筹措现状

2007年7月11日，国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。《通知》规定，“农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。地方各级人民政府民政部门要根据保障对象人数等提出资金需求，经同级财政部门审核后列入预算。中央财政对财政困难地区给予适当补助。”一般认为，农村最低生活保障的主要筹资责任在于政府，尤其是基层地方政府。而课题组通过研究回收的调查问卷发现，鉴于各地的经济水平和实施农村最低生活保障制度实际情况的差别，主要形成了以下几种资金筹集方式：

（一）由省、市、县财政共同承担。江西省以省级安排为主、县级配套为辅的原则，省、县两级按照8∶2的比例筹集资金。

（二）由市、县以下财政分担。重庆市沙坪坝区选择此种模式，农村最低生活保障资金由区财政和各镇财政分级负担，区财政负担70%，镇财政负担30%。

（三）由市、县、乡镇共同承担，省级财政对困难地区补助。黑龙江省根据各地财力情况，分别给予65%、75%、85%三个档次的补助，21个国家及省级以上的贫困县享受85%最高比例补助。

目前，各省、市、自治区都已经建立了农村最低生活保障制度，覆盖2，000多万农村贫困人口。2007年各级地方政府财政投入超过70亿元的资金用于农村低保，中央财政也安排30亿元补助资金专项补助农村低保制度的建设。截至2008年6月，中央财政共下达2008年城乡低保补助资金363亿元。

二、农村最低生活保障制度筹资过程中遇到的问题

提供社会保障是政府义不容辞的责任，原则上农村最低生活保障资金应完全来自于财政。政府财政支持力度一直在加大，投资农村最低生活保障制度的那部分逐年递增，但仍然赶不上资金需求的脚步。在调查中我们发现，受农村贫困人口基数、国家财力、地区发展不平衡等因素的影响，资金的筹集主要存在以下几个问题：

（一）资金筹集主体单一。目前，农村最低生活保障资金几种筹集方法，各级政府都是筹资主体。由于我国农村贫困人口基数大，国家财力所限等国情所至，政府出资不能完全解决问题。问卷政府部分受访者认同依靠财政支持就能解决资金短缺问题的仅占7%左右。

低保资金来源单一性的危险在于：如果政府财政状况很紧张，贫困人口比例也较高，最低生活保障资金就很可能由于落实经费保障的压力太大，出现“僧多粥少”的局面，影响到低保工作的最终开展。同时，目前我国没有相关的社会团体或企业对最低生活保障资金进行赞助，慈善机构通常是对农村居民只是提供一些临时的救济，对定期定量补助的最低生活保障对象并没有给予相应的支持。各地都在采取措施，加大社会参与力度，鼓励社会和个人为农村最低生活保障提供捐赠、资助，以筹措农村最低生活保障资金，但到目前为止，收效不是太大。

（二）各级政府间资金投入比例失当。由于我国农村最低生活保障资金来源的单一性，使得最低生活保障成本主要是在中央和地方财政之间实现按比例负担。按照国务院的要求，农村最低生活保障制度以地方政府为主，实行属地管理，中央财政给予适当补助。

从中央财政来看，对最低保障资金的补助份额过小。中央政府对地方或下级公共服务的供给予以财政补助，是各国都存在的基本财政制度。分税制改革后，中央财政收入占国家财政收入的比重保持在50%以上，而支出结构在税制改革前后没有发生大的变化。就农村最低保障金来说，2007年中央专项补助金与地方匹配金支出比为3∶7，中央财政在收入不变乃至增加的同时，相应的支出比例却在下降。

从地方财政来看，由于政策规定地方投入占“大头”，导致地方财政筹资困难。相比较而言，东部沿海地区经济发达，当地基层政府有较多的预算，能够保证对自己辖区内农村最低生活保障资金的供应；但对于中西部经济欠发达的或贫困地区来说，越是经济条件不好的地方，农民生活越贫困，需要保障的农民人数就越多，资金缺口量也越大。在一些经济落后的农业省份，农村税费改革以后，尤其是取消农业税给各地乡镇一级的财政带来困难，县级财政也多处于捉襟见肘的状态。因此，在这样的情况下，地方政府负责高比例的资金是不合适的。

（三）资金缺乏有效管理，利用率偏低。资金管理方面，由于我国农村的最低生活保障制度刚刚起步，相关的法律、法规不健全，也没有规范的操作方法，工作程序不细致、监督力度不强，随意性严重，甚至存在优亲厚友和截留、挪用资金等违规、违法行为，偏离了农村最低生活保障制度预先规定的目标，使得本来就不充裕的保障资金更加匮乏。资金利用方面，在部分经济条件较好的地区，农村最低生活保障资金在发放后会有剩余，由于是专款专用，所以这部分结余的资金长期处于闲置状态，不仅是资金的极大浪费，而且也难以保证资金的收支平衡。管理和运作好这部分资金，使其保值增值，非常重要。

三、加强筹资对策建议

（一）建立混合筹资机制。大多数受访者在调查中，都认为除了政府财政支持以外，还应该开辟新的更为广泛的筹资渠道。资金筹集可以从以下几方面着手：第一，把社会捐助作为农村最低生活保障筹资的重要渠道。通过落实国家有关税收照顾政策、授予各种荣誉等方式，鼓励非公有制经济、个体工商户、其他高收入阶层及社会各界向农村最低生活保障制度捐款，使捐款者获得一定的社会回报。第二，开征社会保障税。目前，全球140多个国家开征了社会保障税，作为国家社会保障体系中重要的资金筹措手段，该税在德国、法国、瑞典等国已成为第一大税种。我国可以把征收到的社会保障税的一部分作为农村最低生活保障资金的重要来源之一。同时，部分学者建议通过发行福利彩票等进一步扩大资金的筹集渠道。

（二）调整各级政府在最低生活保障筹资中的比例。保障国民的生存需要是国家的首要职责，所以在筹集农村最低生活保障资金的问题上，中央政府责无旁贷。目前，中央财政承担农村最低生活保障资金的筹集责任偏小，应该加大对农村最低生活保障资金的投入比例。统计数据显示，2007年全国财政收入51，312.78亿元，其中中央财政收入28，611.95亿元，增加7，368.06亿元，增长34.7%，中央财政收入的大幅度提高，为提高中央对地方的转移支付能力提供了财力可能。因此，应突出中央政府的主要筹资责任主体地位，并建立资金投入长效机制，加大农村最低生活保障资金转移支付投入力度，重点支持中西部经济落后地区，适当兼顾沿海部分困难地区。地方财政层面，目前可根据各省的经济发展水平和农村最低生活保障制度的实施情况适当规定地方承担的比例。在发达地区及地方财力有能力的省市县，可完全由省级财政和市县级财政共同负担；在中等经济水平的地区可由中央财政、省级财政、县市财政按比例负担；在经济欠发达或不发达地区由中央财政和省级财政全部承担，取消市县级财政的匹配资金。

（三）加强资金管理，提高资金利用效率，实现保值增值。农村最低生活保障金是用于保障对象基本生活的专项资金，各级财政、民政部门应当采取措施，强化资金的管理监督工作，确保资金专项管理、专账核算、专款专用，任何单位和个人均不得截留、挤占和挪用。对各地实施的具体情况等定期进行抽查。

如果最低生活保障资金有盈余，可以将其投入经营活动，如存入银行或购买债券，投资开办经济实体，委托投资公司进行投资等。由于农村最低生活保障资金是专项基金，资金的投资只能在保证专款专用的前提下，充分发挥资金的时间价值，使资金通过各种渠道进行周转得到增值。

四、结语

实施农村最低生活保障制度，保障农村生活困难百姓的生存，是政府必须履行的职能，及时足额的资金投入是保证这一制度得以有效实施的前提；必须高度重视农村最低生活保障制度资金筹集机制的完善和创新。

（作者单位：重庆大学贸易与行政学院）