一个政府的破产

封 清

在法治国家，政府运转不下去，该破产也要破产。

243亿的账单，让曾经执管富可敌国的加州州长施瓦辛格可能要面对7月28日破产的降临。但，7月20日，破产危机似乎出现了转机：当日晚上，在经历超过5个小时的闭门会谈后，施瓦辛格和加州议会领导人双方都宣布就预算问题达成妥协，削减150亿美元的州政府开支。此预算方案要在经过议会投票通过后，方可生效。

议会的“妥协”是逼出来的。此前加州曾向奥巴马政府提出为55亿美元政府债融资提供担保的要求，被奥政府拒绝。因为目前加州危机在美国具有普遍性，联邦政府一旦出手救助，就意味着同时也要救助其他财政不自律的州政府，此层顾虑致使奥政府选择“有所不为”。

原因

一个政府破产，应该是一件很难的事情，若不是数个“死穴”同时被点中，这种局面也不会轻易出现。

税收减少。加州是美国最大的州，其经济规模占美国国民经济总值13％，相当于世界第八大经济体。这里也是美国累进收入税收差距最大的州之一。也就是说，不交税的穷人比例高，富人要交的税也多。政府的收入高度依赖于人数很少的富裕人口，而这类纳税人的收入又高度依赖股票投资。股票市场近几个月的大跌使得税源锐减。另外，失业人数的激增也使这种情况更加恶化。在2009年的上半年，加州失业人数增加了55万，失业率超过11％。州政府既失去了税收，又必须付出大笔失业保险金，造成失业保险制度也濒临破产。

公民投票制度。加州在1912年通过法律，设立了公民投票的决策制度，规定重要的立法与决策必须由公民以提案的方式提出，之后通过公民投票作出决定。公民投票制度大大地限制了州的行政与立法机构的权力，使得政府不容易实行诸如对普通人增税之类的决定。在过去几十年通过的最重要的决定，是1978年的第十三号提案，为房地产和个人财产税制定了严格的上限，这也就限制了政府最主要的税源之一。加州政府多次设法增加对普通人的税收，但是却很难获得公民投票的通过。包括5月份这次的增税提案，也遭到将近70％的选民的否决。只有那些对少数富裕人士或者是工商业增税的法案才容易通过，导致对工商界非常不利的税收政策。结果是，在最近这些年里面，许多富裕的居民以及公司纷纷迁出加州。2008年，加州净迁出的人口达到14.4万人。迁走的公司中包括每年给州和地方政府缴纳近7亿美元税额的一家丰田汽车厂。

节流困难。在加州的制度下，政府开源困难，节流却也不容易。那些增加社会福利、提高环保标准等方面的提案通常都很容易得到批准，这就使得加州成为美国在立法上最倾向于自由派的州，政府的开支也越来越大。1988年，第九十八号提案规定政府的支出必须有40％以上花费在教育方面。到今天，加州的教育开支是政府收入的53％。其他诸如环保、医疗福利等等项目的开支也在不断上升。从1998到2008这10年里面，加州政府的支出从560亿美元上升到13l 0亿。除非出现经济奇迹，以如此速度增加的支出必定要导致政府的财政危机。

结果

根据美国《破产法》规定，政府破产与企业的破产是不一样的，各州都有权通过征税和借款筹集资金，所以破产不是加州最后的选择。但州长施瓦辛格已经名誉扫地，已离职一年的美国知名企业eBay前总裁梅格·惠特曼正式宣布，将参加20lO年加利福尼亚州州长的竞选，谋求与施瓦辛格连任期满后空出的职位。

目前，加州政府仍在努力让本州的经济运转。施瓦辛格行使州长权力，开始强制裁员、放无薪假，同时减少社会福利、关闭220处州立公园，甚至准备出售加州地标套现应急。被他指名出售的地标包括曾经举行过两届奥运会的洛杉矶纪念运动场、圣昆丁州立监狱以及橙县的市集场所等。据悉，加州政府财政办公室已经开始发行70亿至90亿美元的短期政府债券来自救了。

一个政府如果经营不下去了，将以哪种破产形式出现?“国家破产以及地方政府破产与企业破产有着本质的区别，是两个概念。”中央财经大学财政与税收研究所副所长王俊解释道，政府破产的本质影响是，使政府的信誉遭受损失，使政府的财政预算发生改变，并且使政府的债权债务关系进行重新清理，而不是像企业那样，破产之后就可能不存在了。地方政府破产并不等于政府职能破产。

财政部财政科学研究所张鹏博士认为，企业破产的实质是企业所拥有的资产无法抵偿其债务，但政府并不存在这样的问题，导致政府破产的最主要原因是现金断流的问题，即政府缺乏足够的现金支付其必须承担的公共服务和债务偿还。同样，这也是加州破产危机的最主要表现。6月10日，加州总审计长江俊辉宣布，加州可用现金只能支持未来50天的支出，即至7月28日，加州政府将出现现金流断流的情形，届时加州多项公共设施与服务的提供将陷入困境。

如果加州真破产了怎么办?江俊辉曾表示，一方面将不得不拖欠需要支付的款项，暂停对基础设施项目的资金支付，另一方面，从发行政府债券中补充资金，以解燃眉之急。

在被金融危机严重冲击的美国，加州破产只是揭开了州政府困境的冰山一角。设在美国华盛顿的研究机构预算和政策要务中心报告显示，美国50州当中至少有48州已经处理或者正面临下一年度的预算赤字。这其中，45个州又以州立法的方式明确规定，在7月1日之前必须要通过基本平衡的下一年度财政预算，否则州财政无法继续运作。然而，由于各州的党派分歧严重，到目前为止，仍有多个州没有通过新的预算。据美国州议会全国大会最近的一份报告，各州在新财年将面临总共1210亿的财政预算赤字，同比增长20％。

启示

任何市场经济的国家，政府破产都是无法避免的。日本已有过884个地方政府宣告破产，美国加州南部的橙县曾于1994年12月宣告破产。此次的金融风暴，冰岛政府面临破产危机令世人震惊。

这些年，我国地方隐形债务问题越来越突出，而且债务越滚越高。据有关部门对我国的债务规模进行估算，目前我国地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于2008年GDP的16.5％，财政收入的80.2％，地方财政收入的174.6％，其中，直接债务超过3万亿元，约相当于GDP的12.9％，财政收入的62.7％，地方财政收入的136.4％。即使打个对折，也堪称数量惊人。

地方政府负债的深层次成因，无外乎两个方面：体制性原因和政策性原因。

1994年我国实施了分税制改革，在收入层面相对规范了中央和地方之间的分配关系，初步建立了分税制财政体制，但是这一体制并没有在财力与事权相匹配方面得到有效的完善，这成为地方负债的财政诱因。一方面，中央与地方之间的事权划分并不十分清晰，地方政府的支出责任总体上仍显模糊，但在具体场合又往往在不断强化，超出其财政能力的支出压力，迫使地方政府不得不负债维持运转。另一方面，省以下地方政府间的财政体制较普遍地带来财权重心上移而事权重心下压。尽管中央财政近年来加大了对下的转移支付规模，但省以下体制的规范性太弱，省对下的转移支付规模偏小，力度不够，仍然不足以解决问题。这是地方债务形成的重要的体制性原因。

地方政府负债的另一个深层次原因是相对于经济体制改革，政府的行政管理体制改革进展缓慢，政府职能转换不到位。机制转换和体制改革的相对滞后，加上地方可用财力不足的压力，不仅使预算法禁止地方财政负债的“明规则”被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代，进一步助长了地方政府的盲目举债。

“此次地方政府发行的2000亿元地方政府债券由财政部代理发行，并代办还本付息。中央代地方发债的方式在预算法上有所突破。地方债列入地方财政赤字，再加上一整套管理制度的建立，意味着地方政府必须承担还本付息职责，否则可能被追偿，这种做法具有一定的进步意义。”财政部财政科学研究所所长贾康评价道。

目前，政府破产在我国是一个非常陌生的词汇，翻开我国的《破产法》，通读所有的立法宗旨、原则和条款，都不会发现政府破产的字样和立法精神。但美国的《破产法》中明确包括政府破产的条款，称为“政府债务的调整”，列于“第7章破产”之后。

翻开我国的《破产法》，通读所有的立法宗旨、原则和条款，都不会发现政府破产的字样和立法精神。但美国的《破产法》中明确包括政府破产的条款，称为“政府债务的调整”。