反倾销中公共利益审查的评估因素研究

乔小勇　何海燕　赵　飞

一般而言，公共利益是指一国的整体利益，法律作为公共产品，以维护和实现公共利益为依归，反倾销法也不例外。传统的反倾销立法往往只注重保护进口国生产商的利益，而忽视对包括消费者、工业用户等其他利害关系方利益的维护，这可能导致一项反倾销措施并不符合国家的整体利益。由于反倾销法的立法目的在于通过反倾销措施保护国内产业免受进口产品倾销的损害，因此就反倾销立法中的公共利益而言，实质在于平衡反倾销中各利害关系方的利益，以便使实施反倾销措施国家能在整体上获得最大利益。

随着国际经贸的发展、各国关系的复杂化和反倾销措施使用频率的提高，各国在反倾销立法与实践中，要对包括下游产业和消费者在内的多方面评估因素进行综合考虑。

一、反倾销中公共利益审查的评估因素研究的目的

1.合理使用反倾销措施。在反倾销措施实施前，我们要积极引入公平利益原则，充分审查各方面的评估因素，以“公平贸易”原则、“救济适度”原则、“低税”原则和“公共利益”原则来合理使用反倾销措施。

2.为期中复审和日落复审提供依据。进口产品的反倾销对于公共利益的触及和损害往往是在反倾销措施实施以后有较大程度的体现。鉴于此，除了在调查阶段或反倾销措施实施前对公共利益的各因素进行评估，还需要在反倾销措施实施阶段对各因素进行监控和评估，特别是在“期中复审”和“日落复审”中，更应当引入公共利益各评估因素的平衡机制，为“期中复审”和“日落复审”提供参考和依据。

3.加强对反倾销措施的立法控制。不管是在国际立法中“扩大、强化公共利益条款”的效力，还是在国内立法中建立和完善公共利益审查评估机制，都是为了加强对反倾销措施的立法控制，缩小反倾销主管机关的自由裁量范围，同时保证最基本的可预见性。

4.协调国内各利益冲突方。反倾销措施作为一种贸易救济手段，是以保护国内产业为己任的。但反倾销措施，同其他行政行为一样，是要与一国的公共利益相符合的。这就要求在进行贸易救济的同时，考虑包括消费者和下游企业在内各方面评估因素的利益，建立一种协调机制，以防止反倾销变成“反消费者”、“反下游企业”等。

5.增强我国反倾销措施在国际上的可接受性和权威性。虽然一国的反倾销立法属于本国国内法范畴，但反倾销措施毕竟是国外倾销商品作出的。不符合国际规则及惯例的反倾销措施通常会遭到他国对我国反倾销措施的合法性和合理性的质疑和挑战。而公共利益审查制度为反倾销措施设置了又一道程序，通过对各方评估因素的协调，以增强措施在国际上的合理性、可接受性和权威性。

反倾销措施作为一种对外贸易政策手段，其根本目的在于维护进口国家或地区的公共利益，而不应局限于国内产业利益。国内产业利益与公共利益既有联系，又有区别。将国内产业利益完全视同公共利益，无论在理论上还是实践上都是立不住的。因此，在实施反倾销措施前，有必要对公共利益的评估因素作出确定和反倾销措施对公共利益的影响做出评估，真正体现出反倾销措施的经济意义和现实意义。

二、WTO成员针对公共利益审查评估因素的立法和实践

1.欧盟。欧盟现行基本反倾销法，理事会规则第384／96号法令，对公共利益做出了较为明确、详细的规定，其第21条第1款规定，“关于是否应欧盟公共利益要求进行干预的裁定，应当建立在对所有的不同利益，包括国内产业的、用户的和消费者的利益，作为一个整体评价的基础上。只有当所有当事人根据第2条都有机会发表他们的意见，才应根据本条做出裁定。”公共利益原则也是欧盟反倾销法的核心原则。根据本条规定，欧盟公共利益的评估因素主要包括国内产业、进口商、下游用户和消费者。但欧盟反倾销法没有明确所有的评估因素、没有说明这些因素与国内产业谁轻谁重，究竟应如何权衡。

2.美国。美国反倾销法虽然没有关于在进行反倾销调查中要考虑公共利益评估因素的明确规定，但美国反倾销法第八条第1款关于彻底停止低于外国市场价值的销售或停止出口的协议，和第八条第2款关于消除侵害性后果的协议中规定都涉及到了公共利益。此外，针对中美蜂蜜反倾销案件，美国养蜂协会和美国蜂蜜生产商在提出反倾销起诉前，要求政府用“406条款”阻止从中国进口蜂蜜。由于“406条款”要求政府要考虑美国消费者的利益，因此中方聘用律师成功争取到了美国消费者的支持，让消费者给政府施加压力，结果“406条款”下的调查中止。从美国反倾销法的立法和实践可以看出，美国反倾法中提到的公共利益考量是将其作为中止与终止反倾销措施的前提条件，而不是作为采取反倾销措施的条件。美国这种中止协议的安排可以看作是考虑了部分公共利益因素而采取的折中方案。

3.加拿大。在加拿大反倾销法中，公共利益问题在许多方面得到了反映，如反倾销调查的条件、利害关系人的陈述机会、轻微倾销不征税、听证程序、复审程序等规定中，但明确规定公共利益问题的则是《特别进口措施法》(special Import Measures Act，以下简称“SIMA”)第45条和41条的规定，以及2000年4月15日公布的《国际贸易裁判庭公共利益调查指南》。在1999年自美国进口含碘造影剂反倾销案中，国际贸易法院认为有证据显示加拿大经销商可以从欧洲获得相关产品，但在价格以及供给能力上有很大的不确定性，全额征收反倾销税不符合公共利益。加拿大反倾销公共利益审查评估因素主要包括国内产业、上游供应商、下游用户、消费者和市场竞争程度。

4.印度。作为世界上目前发起反倾销调查最多的国家，印度拥有相对完备的反倾销法律制度。印度1999年《海关关税规则》第6条第(5)款规定关于相关工业用户与消费者应获得信息提供机会的规定与WTO《反倾销协议》保持一致。1999年《海关关税规则》第2条(C)将利害关系方界定为：“(1)倾销产品的出口商、国外生产者或因在印度倾销被调查的进口商；或多数成员是由产品的出口商和进口商组成的同业协会：(2)出口国政府：和(3)印度同类产品的生产商或多数成员是由印度生产商构成的同业协会。”在反倾销的调查与裁定中，主管当局也将公共利益作为一项必要的因素加以考虑。例如，在2032年7月12日印度调查当局做出最终裁决的“印度对中国出口TMP反倾销案”中，就对竞争环境、消费者和工业用户的利益予以了考虑。

5.中国。反倾销作为一种贸

易救济措施，必须依法实施。我国在2004年修订的《反倾销条例》中提出实施反倾销措施须符合公共利益的要求，但条例本身和其他法规并未对公共利益审查中评估因素的确定做出具体规定。这种状况导致反倾销主管机关在反倾销调查中考虑公共利益时难免会带有某种随意性。由于相关法律没有确立固定的评估因素和评估标准，我国反倾销调查当局在不同案件调查过程中对公共利益问题的关注程度不一，处理方式和效果也不一致。在大多数案件中调查机关都会听取下游产业的意见，但有的案件中对下游产业的利益关注不够。总的来说我国反倾销公共利益审查中的评估因素比较单一。

另外，一些国家尽管在反倾销法律中没有专门的针对公共利益问题的规定，但在具体实践中，却不得不或多或少地考虑一些涉及本国政治、经济利益的因素，包括一项反倾销措施可能引起的报复行为等，这不同程度地兼顾了公共利益原则。

三、反倾销中公共利益审查的评估因素

从WTO成员反倾销立法和实践来看，公共利益审查的评估因素可以大致理解为国内生产商、进口商、工业用户、消费者等利害关系方。但评估因素不能以这五个主体的利益为限。在此方面比较有代表性的欧盟和加拿大在公共利益审查规则中对评估因素的设置各有特点。通过对各国规定和实践的总结，以及结合我国的反倾销实践和具体国情，本文认为公共利益的评估因素主要包括以下十个方面：

1.与进口国其他法律规定或政策的协调一致。反倾销措施的采取要与进口国相应的法律、法规和国家政策相协调，比如国家的投资政策、产业政策和贸易政策。

2.对竞争政策的考虑。反倾销规制的理论基础根植于竞争法的基本理论中。实施反倾销措施就是为了恢复健康的竞争环境，但有时也会产生扭曲竞争的效果，比如帮助国内产业排挤竞争对手，对通过相同贸易途径交易的相同产品的不公平对待。这里所讨论的竞争应该包括两种：一种是国内生产者之间的竞争；一种是申诉主体与国外出口商之间的竞争。在中国的反倾销制度中，在公共利益评估时引入竞争政策也具有法律依据。

3.国内产业的利益。在反倾销调查中，国内产业主体不仅包括申诉主体和他们的支持者，而且也包括反对申诉的此产业领域的企业，除非他们的利益已经作为其他主体的利益在公共利益调查中加以了考虑，比如进口商的利益。此外，由于经济全球化的影响，每个企业可能处在国际商品链多个部分，所以应避免在考虑国内产业时忽视部分产业主体。

4.进口商的利益。进口商是反倾销措施实施中受影响较大的另一主体。实施反倾销措施容易导致进口商成本增加、利润空间被压缩、产品竞争力下降和销量下降等。即使在尚未确定采取反倾销措施前的调查过程，进口商的利益都会受到很大影响。同时，进口商还面临国内销售商不能完全履行或不能按时履行合同的法律风险。以上情况，学者们通常称之为反倾销调查的“烦扰效应”。

5.申诉方上游企业的利益。上游企业多为申诉企业的原材料或零部件的供应商。由于他们的经济发展多依赖于这些申诉企业，所以不采取反倾销措施对他们是不利的，上游企业与申诉企业的利益是一致的。但如果上游企业对申诉企业的依赖较小，那么在考虑公共利益时就可以忽略。

6.申诉方下游企业的利益。政府机关在实施反倾销措施时，要解决好对申诉企业的支持和对下游企业的保护这一矛盾。反倾销措施对上游产品的保护加大了将上游产品作为投入品的下游产业的生产成本，从而降低了下游产业的竞争力。特别是当下游产业的产品价格调整空间较小，或者下游产业也受到进口产品冲击时，下游企业的生产、经营将有可能出现困难。此时，就容易产生反倾销的“继发性保护效应”。

7.消费者的利益。相对于国内产业、上下游用户等而言，消费者具有分散性、个体性、人数多的特点，因此他们受反倾销措施的影响较为深远。对消费者利益的考虑主要包括两个方面：一是价格上涨给他们带来的负担：二是由于征税可能迫使出口商退出国内市场，限制消费者的选择。

8.对就业状况的考虑。采取反倾销措施是否会使进口国部分工厂或产业的工人丧失工作，这里的工人既包括申诉方上游企业的工人，也包括下游企业的工人。同时也要考虑地区就业差别问题，如城市与农村就业差别，发达地区与不发达地区就业差别，最终是要考虑社会稳定问题。

9.对双边经贸关系的影响。在经济全球化背景下，进口国与出口国之间的经贸关系应当成为进口国评估采取反倾销措施是否适当的因素。反倾销带来的成本可能会使本国其他产业和消费者出现利润损失、社会整体福利水平下降，并导致出口国与进口国双方引发贸易摩擦，恶化双边经贸关系，这不符合进口国的根本利益。

10.对资源和环境的考虑。随着全球生态环境和资源问题的日益严重，环境、资源与贸易的冲突也越来越激烈，因此对资源和环境因素的考虑在反倾销措施公共利益审查中，也应将成为进口国评估采取反倾销措施是否适当的因素。

上文已经提到反倾销立法中涉及公共利益评估，就是要使国家整体利益最大化。为此，我们需进一步完善我国反倾销公共利益审查的程序，并将公共利益评估与反倾销税率的确定联系起来。