审计必须加强对权力的制约和监督

张兴萍

一、审计在权力制约和监督机制中必须发挥的作用

（一）财政审计对财力征收权和分配权进行制约与监督，促进公共财政体系的构建。财政审计是审计永恒的主题。财政审计可以通过对预算收入的征收、安排和分配进行制约与监督，促进有关部门依法行政，推进公共财政体系的建立。具体来说，一是对各种税收收入的征收过程进行审计。监督财政、税务等部门是否及时足额征收、上缴各种税款，实现对其行使财力征收权的正当性和有效性进行监督与制约；二是对各种行政性收费的征收过程进行审计，通过审查是否存在乱收费、乱摊派，是否严格执行“收支两条线”的规定等，实现对各种行政性收费权进行制约与监督。三是对预算的编制进行审计。检查预算编制的标准、原则、程序是否保持了预算的完整性、公开性以及预算的调整是否合理、准确，推行部门预算和促进细化预算；四是对财政支出管理进行审计评价。对财政支出结构的合理性、合规性和效益性作出审计评价，实现对预算资金分配权的制约与监督。

（二）行政事业和固定资产投资审计中，对资金支配权进行制约与监督，促进财政性资金使用效益的提高。行政机关不仅掌管而且使用着财政资金，这些资金管理和使用得如何，对县域经济的发展有较大的影响。行政事业审计可以通过对重点领域、重点部门、重点资金进行审计监督，实现对财政资金支配权的监督与制约。行政事业审计的最终目的就是要加强对权力的制约与监督，从而防止各种违法违纪等腐败行为的发生，提高财政资金的使用效益。固定资产投资审计中，对重大的财政专项资金和重要的政府投资项目进行审计，抓住资金流程这条主线，从立项、拨付、管理和使用等环节着手检查决策权、审批权、监管权等，跟踪问效，查处和反映各种损失浪费问题，评价投资效果。

（三）企业审计中，对国有资产管理权进行制约与监督，维护和保障国有资产的安全完整和保值增值。企业审计通过“摸家底、揭隐患、促发展”，审查国有资产的安全完整和保值增值情况，实现对国有资产管理权的制约与监督。具体来说：一是通过审查国有资产的真实性和合法性，监督挪用转移国有资产和国有资金的违法乱纪行为，保证国有资产的安全完整。二是通过审查各种经营决策，对国有资产的质量和营运效率加以监督，防止决策失误等造成国有资产的严重损失，实现对国有资产经营管理权的监督与制约。三是通过对改制企业的审计，审查国有企业的改制过程，防止滥用权力谋取私利导致国有资产的流失。

（四）经济责任审计中，对经济决策权进行制约与监督，促进决策权力的慎用和决策机制的完善。经济责任审计是新时期党中央、国务院为加强干部监督管理和党风廉政建设而开展的一项长期的重要工作。通过审查领导干部行使经济决策权的科学性、合规性、民主性和效益性，并将其落实到领导人的经济责任上来，实现对经济决策权的监督与制约，从根本上、源头上来治理和预防腐败，加强廉政建设。

（五）专项资金审计中，对专项资金进行制约与监督，有效防止资金流失、截留或挪用，确保资金的使用效益。特别是对基础教育、重点工程、移民安置、社保基金、住房公积金、扶贫救灾资金等与老百姓的切身利益息息相关的各种专项资金的审计监督。通过专项资金的规范管理和使用效果审计，保持对专项资金审计的力度和深度，关注这些资金的管理和安全，关注资金流向和使用绩效，披露资金投资项目中的不合规现象，提出加强管理提高效益的审计建议，确保资金发挥最大的效益。

二、审计在权力制约和监督机制中存在的问题及原因分析

（一）审计对政府权力制约理论还很不成熟。我国建立社会主义市场经济体制和国家审计制度的时间还不算长，市场发育还不成熟，与市场经济体制相配套相适应的财政管理制度不够完善，审计对政府权力的制约与监督还很不成熟，缺乏这个方面的准备和积累。如监督权力决策结果的绩效审计，审计还仅仅是在思考、探讨和尝试。

（二）现行审计管理体制存在缺陷。现行的审计双重管理体制，使审计难以保持超然的独立性，影响了审计对权力制约和监督作用的发挥。我国《宪法》规定，审计机关作为政府组成部门之一，行政上隶属于本级政府行政首长的领导，业务上受上级审计机关的指导。各级审计机关领导均由地方政府任免、审计经费由地方财政保障，审计其实相当于地方政府的一个内审部门，如此尴尬的处境怎能有效地制约和监督地方政府部门和领导干部的权力？而权力运行过程中发生的各种经济腐败行为，又往往与地方经济有着千丝万缕的联系，当审计涉及有关国家利益与地方利益、全局利益与局部利益问题时，就不得不考虑本级政府的意见，在查处中又难以避免受有关政府部门及行政首长的影响和干扰，审计机关很难站在国家利益的高度，对权力腐败问题依法独立进行监督和查处。

（三）审计的范围拓展不够。一方面表现在审计仅限于事后审计，事前审计和事中审计不够。加强对权力的制约与监督，必须在权力的各个环节都要加强制约与监督。另一方面表现在审计主要还局限在财政财务收支审计，对人们重视和关心的财政资金使用效益及领导决策和新上项目的效益与效果的效益审计上还难以突破。另外，由于现行审计管辖原则是以财政财务隶属关系和国有资产监督管理关系来划分，使地方审计机关的审计覆盖面受到很大影响。以财政预算执行审计为例，地方政府财政收入既有财政部门组织的收入，又有国税、地税收入，还涉及到代理国家金库的人民银行。但根据审计管辖原则，地方审计机关无权对国税部门和人民银行进行审计，作为地方审计机关永恒主题的财政预算执行审计，实际上是项不完整的审计。随着企业改制和私营经济的发展，非国有企业已成为县级财政收入的主要来源，但客观上这部分税收“跑、冒、滴、漏”现象又很严重，可由于不属审计监督范围，因此对非国有企业纳税情况进行审计监督尤显迫切。

（四）当前审计成果质量不高。加强审计对权力的制约和监督，是一项非常重要且异常艰辛的工作。审计人员数量不足、知识结构相对单一，加上许多审计机关的审计人员只出不进，极大地限制和妨碍了审计成果和质量的提高。以我局为例，一线审计人员现在只有9人，均为92年以前进来的财会专业中专毕业生，4个业务股，每年平均审计40个单位（项目），这么多年下来已习惯于按老框框、老套套审计，满足于就事论事，妨碍了审计对权力的制约与监督。另外被审计者对审计查实的权力责任问题整改不力，社会各界对审计在权力制约和监督中的期望值普遍过高，而审计机关又难以对审计对象权力的行使范围作更广泛深入的监督与核查，为此很难对领导干部的权力业绩和经济责任作全面评价和界定，有时提出的审计建议缺乏可操作性。在一定程度上影响了对审计成果的采纳和运用。

三、强化审计在权力制约和监督机制中发挥作用的对策和建议

（一）创新审计理论。要不断加强审计创新，努力提高审计整体水平。审计署去年提出的“两个并重”理论，即：实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计的份量，以揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失为重点，促进提高财政资金的管理水平和使用效益；实行审计与专项审计调查并重，逐步提高专项审计调查的比重，重点调查政策法规执行中存在的问题和重大决策的落实情况，促进完善法规制度，加强宏观管理。同时积极推行审计结果公告制度，推进审计工作的公开化。只有创新审计理论，将国家审计的经济监督作用上升到权力制约机制的高度加以认识，才能在审计实践中创新审计思维、拓展审计视野，建立起更加科学的审计运行机制，从而充分发挥出审计对权力的制约与监督作用。

（二）改革现行审计体制。我国国家审计模式属于行政型。2004年的“审计风暴”，使公众和媒体对审计体制缺陷质疑较大，认为行政型审计模式较大的缺陷就是国家审计的独立性不强，审计范围过窄，国家审计权的发挥受到限制。并提出了不同的模式转变的意见，如将审计机关隶属于人大以实行立法型审计模式，或是成立审计法院以实行司法型审计模式等。比较统一的观点认为短期内由“行政型”转变为“立法型”还难以实现，因此当前可先采取审计局长的任免改由人大选举产生并罢免，使其地位独立于行政之外，责任也由向政府报告和负责转向向人大报告和负责。中央对省级审计机关实行垂直领导，人事、业务和经费都由审计署统一安排。省对地市审计机关也实行垂直领导，但地市审计机关的经费由省财政安排。取消县级审计局，将审计人员编入地市审计局，业务上则“下审一级”。这样既能保证审计模式的稳定性，又能加强国家审计的地位。在条件许可的情况下，可以将审计机构升半格，以增强其权威性。

（三）转换审计监督模式。随着改革的深化，审计的作用和地位不断得到提高，加强对权力的制约与监督，就需要审计监督的方向不断进行调整，以拓宽审计范围。一要进一步细化审计范围，比如把非国有经济纳入审计监督范围，同时改革并下放部分审计管辖权限，加大专项资金和行业审计的力度。二要健全与纪检监察和司法机关等有关执法部门联合办案机制，以拓展审计空间。一方面审计在各项审计业务中，应贯彻“全面审计，突出重点，注意发现大案要案线索”的方针，增强办案意识，一旦发现线索，要紧抓不放，一查到底；另一方面，积极配合查处贪污受贿、侵占国家利益、偷逃税收、化公为私等违法违纪案件。三要实行事后监督与事中、事前监督相结合，并逐步过渡到事后、事中、事前监督并重的监督模式。把发现问题和解决问题有机结合起来，积极探索从源头上预防和治理腐败的途径。

（四）提高审计成果质量。审计质量的控制，最终还是要依靠人来实施，只有高素质的审计人员才能有高质量的审计项目。一要继续加强审计干部的廉政建设。只有廉洁从审，才能保证工作的独立性，做到客观公正。这样才不会导致审计人员因为偏袒被审计单位而作出不符合事实的审计结论，或隐瞒被审计存在的问题，从而影响了审计质量。二要强化业务学习和理论研究，加强“人、法、技”建设，提高职业能力。坚持把查处问题与完善制度结合起来，加强审计调查和分析研究问题的能力，从体制、机制上提出解决和预防问题的办法，从标本兼治的角度有针对性地提出审计意见和建议，提升审计成果的质量，真正确保审计在权力制约监督机制中能够充分发挥作用。

（作者单位：永定县审计局）