地方信访新政

领导重视:从带访到代访

张二心咧开嘴乐了,自从9年前儿子陷入古交钢铁厂矿区采空区不幸身亡后,这个山西省古交市常安乡龙庄沟村的老农第一次有了笑容。

那次出事后,法院判决古交钢铁厂赔偿4万元。张二心不服判决,8年来一趟趟上访,仅北京就去了40次。2009年8月,在当地政府的主持调解下,张家和对方终于达成了获赔26万元的解决协议。

张二心无论如何没想到,最后帮他讨回公道的,居然是一个和他八竿子打不着的古交市委领导——市委常委、宣传部长郝淑贞。从2009年3月起,郝淑贞带领市信访局、常安乡党委负责人等各级领导,和张二心一起到太原市信访局进行协调处理。先后召开了4次协调会,历经5个月的反复磋商,终于帮助张二心圆满处理好了这长达9年的老大难问题。

这一切,都源于山西古交推行了3年多的信访新政——领导干部带访制。

古交原本是太原有名的“上访大市”。作为全国重要的主焦煤生产基地,近年来煤炭产量不断增长,经济发展势头迅猛,但与之相伴,也带来了土地塌陷、房屋裂缝、水源断流、环境污染等问题,导致村矿矛盾加剧,群众反映强烈。与此同时,经济转轨、社会转型,企业改制、征地拆迁、农村换届选举等引发的各种矛盾纠纷也明显增加。古交的上访量一度不断增多,百姓围堵厂矿、机关的事件时有发生,群众结伴赴省进京的非正常上访、越级上访的发生量逐年攀升。

3年前,古交市委书记郭建发上任以来,高度重视信访工作,古交市委市政府推行的一个信访新政,就是领导干部“带访制”。

所谓领导干部“带访制”,就是把这些自己原本管不了的信访案件“管”起来。并不是要超越自身的权限,直接插手那些不归自己管的信访难题的解决和落实,而是针对因政策原因或本管辖区一时难以解决的信访问题,责成涉及的部门领导带着信访问题和上访群众代表到上级有关部门走访,寻求解决办法;或与上级部门进行政策沟通,使群众充分了解政策,直到上访人息诉罢访为止。

张二心的幸运并非偶然。据统计数据,古交全市各级领导干部共带访群众35批次257人次,解决信访问题31件。当地群众非正常上访、越级上访和群体性事件的发生量大幅下降,特别是今年以来,至今保持赴省进京“零”上访的记录。

在接受新华社记者采访时,古交市委书记郭建发感慨,信访工作说难不难,关键就看领导重视不重视。

无独有偶,今年5月起在上海市闸北区实行的信访代理制,堪称另一种形式的领导干部重视信访的体现。不过闸北这种新型信访疏导方式的探索,在“领导重视”这个概念上,已经从山西古交的领导带访直接升格为干部代访了。用闸北区区政法委书记陈永弟的话概括就是“群众张嘴,干部跑腿”。

所谓“代理”,即由街道、社区、居委会干部以及法律从业者作为代理人,按照自愿、公平、公正的原则,与信访人就信访事项签订代理书,代信访人到有关部门反映情况诉求、提出意见建议,帮助促成信访事项妥善解决。这一制度变“被动等访”为“主动跑腿”,变“要我解决”为“我要解决”。

闸北是上海中心城区一块“洼地”,棚户简屋多、困难群体多、流动人口多、财政收入少。近年来,旧区改造每年动迁6000户,未来还要动迁5万户,动迁矛盾突出;约有2.5万人吃低保,近2万登记失业人员,群众民生需求迫切;闸北区是火车站和长途客运站所在地,每天有40万流动人口,治安情况复杂;闸北是中心城区中的后发地区,经济发展的任务重,各类不稳定因素容易引发信访。

“说理有地方去,麻烦事有人帮着解决。”街道居民王阿婆一番话,道出了群众对信访代理制的认可。信访代理实施以来,闸北区重信重访量由去年上半年的395件减到今年上半年的178件,同比减少了55%。越级信访明显减少,大部分矛盾吸纳在基层,呈现有序信访、有序化解的态势。

说到底,无论是陕西古交的领导干部带访制,还是上海闸北的干部代理信访制,都是领导干部重视信访工作的产物,这也是当前新型信访疏导方式的探索能卓有成效的前提。

权力集中:信访大厅与信访大集

在政府机关的权力序列里,信访部门无权无钱,恐属弱势部门。但每天面臨大量从信访管道移交过来的社会矛盾,让一个无权无钱的弱势部门来解决诸多信访老大难问题,这似乎是个奇怪的悖论,加大了通过信访解决问题的难度。

近年来,各地开始尝试对信访部门本身的改革探索,主要特点就是将行政权力逐渐集中到信访部门来,通过调配资源建立强大的信访战车及时解决问题。

这种权力集中的信访改革,沈阳信访局是典范,也成为最近媒体追捧的热点。

几年前,说到上访,沈阳在全国都是出了名的。作为老工业基地,企业改制、破产等历史遗留问题较多,而新的社会矛盾又陆续产生,这些都成为群众上访的热点问题。

据中央电视台《新闻调查》节目披露,2008年在全国两会期间,沈阳市进京的上访人数为330人次,居全国省会城市中进京上访量之冠。但在今年,同样是全国两会期间,沈阳进京上访的人数为零。在数字变化的背后,究竟发生了什么?当地政府又是如何面对群众的上访问题?

2008年两会后,沈阳市委市政府痛定思痛,着手实施信访新政,首要目标就是打造了沈阳信访大厅这个“强悍”的信访平台。

“一位中央领导在视察东北信访部门的时候,曾用一句话形容信访部门:像狗一样把门,像王八一样憋气,像鹦鹉一样学舌。”沈阳信访局接访管理办主任王洪接受新华社记者采访时笑谈信访局前些年的尴尬处境,“当时是个没有钱、没有权,还不清闲的部门。但是现在不一样了。”

目前,沈阳市信访大厅集中了公安、法院、民政、劳动、规划、房产、教育、城管、卫生等19个单位148名专业骨干,俨然一个“小政府”。2008年6月,沈阳市、县(市、区)两级信访大厅正式开门办公。

与过去信访不同的是,信访局不再做“中转站”,而是集中职权,集中调处,以解决问题为中心。大厅将与群众关系密切的劳动、公安、法院等21个政府及司法机关集中到一起办公,形成了接待工作“一站式”进行,群众来访“一条龙”服务,信访事项“一体化”调处,解决问题“一竿子插到底”的信访工作新体制、新机制、新制度。大厅里同时组建了一支100人队伍的信访热线,24小时接听信访电话,全年无休。

沈阳市大量的信访问题被及时解决在基层。截至今年4月底,该市信访的一次性化解率达到88.3%,沈阳市进京访的人数大幅下降,去年正常进京上访人数下降72%,非正常上访下降了73%。去年奥运会、残奥会期间,进京非正常上访为零。

现在的沈阳信访大厅,居然已经成为公共汽车的一个新站。这在省会城市里是绝无仅有的一例,由此也见其在民众心目中的知名度,也可见当地政府对其的重视程度。

不仅如此,沈阳市委组织部还不断选派后备干部到信访部门锻炼,来自市政府18个职能部门的挂职后备干部,解决了一大批涉及拆迁补偿、土地征用、社保医保、干群矛盾突出的信访问题,促进了全市信访工作的好转。

沈阳市信访大厅还专门成立两个专案组,专门协调解决疑难积案;对难以解决的重大案件,则由25名市级领导包案解决;对需要出资解决的信访案件,沈阳市财政保证随用随支,确保所需资金及时足额到位。新华社《望东方周刊》透露的数据表明,2008年一年,沈阳市财政投入资金22.4亿元。

沈阳市委副秘书长、市信访局局长陈国强说:“这个功能齐全、面积达7416平方米的大厅可称之为‘五星级信访大厅。”在沈阳,信访大厅被称为“八有”部门:决策有权威,指挥有力度,调处有效率,基层有网络,处置有良策,预防有效果,资金有来源,干部有保证。

这个“八有”部门的作用,从下面这个被央视和新华社等权威媒体广泛报道的案例中,可见一斑。

2008年5月28日晚,沈阳市皇姑区基业百花园小区里,鞭炮齐鸣。原来,曾有人断言“永远不可能办房产证”的453户业主在这一天拿到了房产证。在沈阳上访4年的“基业百花园”案,被认为是信访局“集中用权,就地解决”问题的典型。

这是一个涉及800多户老百姓的案子,核心问题是,老百姓买了商品房后,因为开发商违规建设,超面积或改规划,规划部门验收时,按照规定没有给予办理房产证。

4年多一直拿不到房产证的老百姓,最后只能上访。虽然沈阳市对此专门整治过一阵,但收效甚微。发放房产证这一根本问题始终未能解决。而这800多户居民也因此无法迁入户籍,子女无法入学,甚至连房屋也无法买卖。

2008年4月,沈阳市在开展解决复杂、疑难、重大信访问题的“三大战役”时,基业百花园业主上访案被列为重要信访事项。“老百姓买房,手续是合法的,不给办房证,老百姓上访有道理,问题出在开发商身上。”陈国强说,办法只有一个,就是先给老百姓办房证,再成立一个工作组,专门追究开发商的责任。这种“一边办证、一边追责”的模式,得到了沈阳市领导的认可。

责任追究组在开展工作时发现,开发商刘子祥存在着偷税、抽逃资金等犯罪嫌疑,决定对其立案侦查和出境控制。随后,房产、税务部门追缴回了相关税费,开发商受到了责任追究,业主拿到了房产证,一起上访多年的积案得到了解决。

和沈阳高度权威的信访大厅有几分类似的,是山东青岛李沧区的信访大集。

李沧区的“信访大集”是在处理群众信访问题中逼出来的办法。2006年初,李沧区创造性地提出了“信访大集”的工作思路。

所谓“信访大集”,就是每季度一次,区委、区政府所有领导干部全部出动,集中接访,每位领导干部配备与所处理案件相关的职能部门负责人及律师,共同协商处理信访案件。自2006年7月以来,李沧区先后组织信访大集8次,区级领导累计参加73人次,全区30多个职能部门、单位负责人和律师共370多人次陪同接访,接待群众来访99起282人次,已结服77件,结服率达90.6%。

凡是上级领导批示和上级机关交办的突出信访事项、涉及多个职能部门的复杂信访问题,因政策引起的群体性信访问题,延续时间长、涉及范围大、需要资金保障的突出信访问题,重大集体上访隐患等疑难复杂信访问题和积案,均作为区领导“信访大集”协调处理的主要内容。

关口前移:风险评估与保证金制度

信访工作的一大特点是,永远只能事后解决问题,只有等矛盾出来后才协调和解决。这一工作性质决定了信访工作的难度居高不下。近年来,河南、山西等地开始尝试在重大工程、重大决策等实施前,未雨绸缪,开始信访风险评估,将信访风险评估上升为类似环保评估一样的高度。

此举实质上是将信访工作的关口前移,化被动为主动,不失为信访改革中制度创新的一剂妙招。

河南是全国人口大省,和辽宁一样,信访案件特别是涉法涉诉信访一直在高位徘徊,既影响社会和谐稳定,也损害了党委政府和政法机关的形象。

河南省委办公厅、省政府办公厅下发的《关于加强信访评估工作的通知》(以下简称《通知》),具体明确,清晰到位,开创了信访评估工作在河南的新局面。

《通知》明确了信访评估的责任主体,由决策单位负责组织开展信访评估工作。地方党委、政府和职能部门决策的事项,分别由党政主要领导和部门党政主要领导负主要领导责任,直接分管领导对应该评估的决策、项目负直接领导责任,分管信访工作的领导负重要领导责任。各级政府的项目审批部门对应当信访评估而未评估或信访评估未通过的,不得审批立项。

这个规定的意义不可小觑,它已经以规章的名义把信访评估工作的重要性,上升到了和环评同等重要的位置。

《通知》还规定对违反规定符合问责条件的,对党政领导干部实行问责;引发信访突出问题或群体性事件,给改革发展稳定造成严重影响的,予以一票否决;未造成较大影响或严重后果的,责令做出深刻检查或给予通报批评。

作为信访评估制度的补充和完善,河南省委政法委又创新了“两查一访一满意”的工作机制,就是在处理涉法涉诉信访问题工作中,省委政法委组织督查组对案件处理进度进行检查督导,确保工作落实;组织评查组对复杂疑难案件进行评查,对责任人进行查究,确保依法公正处理;组织回访组对已结案件当事人进行回访,确保案结事了、息诉罢访、群众满意。

数字显示,2007年以来,河南省来省赴京涉法涉诉上访案件办结率均在97%以上,绝大多数达到了群众满意。同时,河南省信访形势发生了可喜变化,涉法涉诉赴京上访数、初访数、重访数、集体访数“四项指标”同比均有不同程度下降。今年5月,中央综治委公布了各省区市安全感调查指数,河南省连续二年位居全国首位。

早在河南之前,山西晋中市也推出了颇有新意的信访保证金制度,某种程度上和信访评估制度一样,都是将信访关口前移。

所谓信访保证金制度,是指每年初,由各县(区、市)、市直单位向市信访领导组缴纳1——2万元的信访保证金。如本年度内该县(区、市)和市直单位发生越级上访事件,则视情况扣减其信访保证金。这个信访保证金制度的特点是,创造性的将经济手段运用到了信访工作中。

晋中市信访局副局长景茂武接受新华社记者采访时介绍,由于信访部门没有专门的接访经费开支,一般按照“谁出事,谁出钱”的原则处理接访开支,但有时遇到一些群体性的越级上访,信访部门接到接访通知后才开始四处找钱、找车。这一制度的推行,使越级上访的接访工作做到了招之即来,处置迅速,使问题化解在了初始状态。同时,也激励和制裁了发案县(区、市)和市直单位,进一步增强了发案单位的信访工作责任心。

值得注意的是,晋中这个制度从2002年开始,已经实践了近7年时间,具备相当的政策连续性,效果可喜。

据晋中市信访局统计,信访保证金制度实施以来,晋中市的越级上访次数明显减少,越级上访的接访效率显著提高,其中赴省集體上访总量比过去下降70%左右。

现代科技:网络与视频

科技永远是第一生产力。在天下第一难的信访工作中,引入科技元素,自然是事半功倍的创新之举。在这方面贵州毕节和广西南宁两个地方的信访部门,做出了可贵的探索。

在贵州毕节地区,每周三都会举行几级联动的视频大接访活动。不仅县一级可以和地区直接联动接访,绝大多数乡镇目前也已建起网络,地、县、乡三级党政负责人可以通过视频网络同时处理上访案件。对一个欠发达的西部地区,这种做法真是难能可贵。

“大接访活动以来集中出现的信访‘井喷现象和基层维稳压力催生了这种信访工作新模式”,毕节地委副秘书长、信访局局长李俊宏说,去年全国开展县委书记大接访活动以来,基层信访量大幅增加,不少地区几个月的信访量就超过以往全年总和。

从2008年9月,毕节开始探索启动了三级联动接访机制。毕节地区信访局副局长曾明祥说,三级视频联访每周三开展一次,采取预约接访和领导随机接访两种方式进行,地、县、乡三级领导同日接访、同日交办,上下一心、合力化解。为此毕节三级政府新投入100余万元,构建了三级联动视频接访互动通道。

为使联动接访提高效率、落到实处,毕节地区还建立了相关的配套制度。

首先是建立领导接访台账,其次是建立重大问题初访责任制,落实领导包案制。最后是建立定期通报制度。全区三级联动接访事项全部录入信访专网,随时调阅处理,并于每月三日前通报上一个月的办理情况,每季度再集中调度,协调解决信访突出问题。

和毕节不一样的是,南宁市是全国100家“网上信访”试点单位之一。目前,市一级信访网络已与县(区)、市直部门等95个单位实现了二级转办功能,基本覆盖了全市各窗口单位,初步建立起有效运转的“网上信访”通道。为了规范和促进“网上信访”工作的良性发展,2008年9月21日南宁出台了《南宁市网上信访工作暂行办法》,现已开始正式实施。

《办法》明确规定,信访人可通过来访、来电等方式,查询网上信访事项办理情况。信访人查询到信访事项处理意见后,如对处理意见不服,可以自收到答复之日起30日内,书面向原处理机关的上一级行政机关申请信访复查复核。

南宁市信访局局长易坚介绍,该局以往每年收到群众纸质来信4000多封,“网上信访”运行1年半来,已经与“纸制信访”接受信件数量基本持平,并成为南宁市民民意诉求更便捷的途径。■