困局 是疏还是堵——应对“非正常上访”之惑

天 钥

信访,作为公民的一项宪法权利;信访制度,作为有中国特色的一项权利救济制度,在以往的改革开放30年大潮中,承担着独特的角色,在疏通群众利益诉求渠道、维护社会稳定等方面发挥着积极作用。

在21世纪第一个十年即将结束的当下,它也面临着了诸多问题,承受着巨大压力。随着改革深入推进、社会加速转型,由企业改制、土地征用、房屋拆迁、环境污染、涉法涉诉等引发的矛盾冲突呈高发态势,相伴而来的信访问题层出不穷,群众抱怨,干部吃力,一级压一级,怨气累积,矛盾升级,涉访恶性事件和群体性事件时有发生。“进京上访”与“截访”,“非正常上访”与“非正常息访”,“花钱买稳定”与“对付刁民要硬气”,各种信访现象更是斑驳陆离。

根据深圳市委35次常委会议有关精神,深圳市中级法院、市检察院、市公安局、市司法局于近日联合发布了《关于依法处理非正常上访行为的通知》(以下简称《通知》),开始对全市的信访秩序进行严格规范,将14种信访认定为“非正常上访”,并强化对“非正常上访”的严格管制。这是最近一段媒体热报的新闻。

《通知》中提到,虽然大多数信访人都能自觉遵守国家《信访条例》等规定进行信访活动,但是有一些人员不愿通过正常渠道和方式反映问题,他们的行为在一定程度上扰乱了机关、企事业单位工作秩序和社会公共秩序,影响了其他群众信访活动和国家机关信访工作的正常进行。如果不采取措施加以整治,势必会愈演愈烈,因此,有必要依法规范全市的信访秩序。

根据《通知》,对信访时穿状衣、静坐、自残、自杀、无理取闹、拦截机动车辆、纠缠国家机关工作人员等所谓14种“非正常上访”,将采取行政拘留、追究刑事责任、劳教等手段严厉处罚。

尽管深圳有关负责人称,该《通知》的发布,并不是限制深圳市民的正常信访权,而是鼓励市民正确的行使信访权。但这一做法,还是引起了广泛争议。11月13日,新华社刊发了一篇题为《对待“非正常上访”,在疏不在堵的》署名评论,被视为对深圳信访新政最有代表性的批评。

这篇评论指出,深圳此举将国家信访条例中规定的6种上访禁止行为扩大到14种,对处罚对象和使用范围进行自我解释和扩大,是否涉嫌越权?《国家立法法》赋予了“较大的市”制定地方性法规的权力,但是“地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效”,并且涉及对公民权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚的,立法机构必须是全国人民代表大会及其常务委员会。《通知》涉及对信访群众采取劳教手段,且未通过正常的地方立法程序,其有效性值得考虑。

“非正常上访”固然存在非理性一面,但更应看到其产生的深层次原因。造成“非正常上访”的根源,在于一些基层政府依然存在不依法行政、滥用职权甚至“官商勾结”“官官相護”等现象,堵塞了群众正常的利益诉求渠道。比如“山西忻州第一信访大案”,当地政府事后反思时承认:“那些集体上访、越级上访群众的诉求大部分是合理的,或者有合理成分。群众确已到了忍无可忍的地步”。导致“正常上访”不通的根源如果不能清除,不及时解决信访群众的合理诉求,而是一味打压,结果往往压而不服,掩盖更多社会问题,甚至激化社会矛盾。

这篇评论最后指出,对待信访者,关键在疏不在堵,否则,不仅损害百姓利益,而且损害政府形象。

安徽省委常委、政法委书记、公安厅厅长徐立全近日在安徽省涉法涉诉信访工作会议上说的一段话,可作为新华社上述评论的一个注脚。

徐立全说:为了卸掉包袱、减轻压力,一些地方随意突破法律政策底线,以牺牲司法权威为代价,换来个案问题的一时解决,这是不可取的。在处理涉法涉诉信访问题过程中,一定要记得切实维护法律尊严和司法权威。■