构建地方政府合作机制推进象山港保护利用

周津象

【摘 要】文章通过对宁波市象山港区域的考察，对其资源和环境进行分析并由于涉及不同地区的众多乡镇，着重讨论研究如何构建地方政府合作机制，从而推进在对象山港区域海洋资源的利用中实施生态保护。

【关键词】象山港 地方政府 合作机制

一、象山港区域可利用资源和生态环境现状

党的十七大首次提出了生态文明的概念，在今后的发展中要做到“主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善”。总书记在报告中还指出：“发展环保产业。加大节能环保投入，重点加强水、大气、土壤等污染防治，改善城乡人居环境。”为此，我们通过对宁波市象山港区域的考察，就如何构建象山港区域沿港各县市区及其所属乡镇的合作机制，从而推进保护象山港海洋资源的保护和利用做一些分析。

象山港是宁波东部沿海沿西南方向楔入内陆的一个半封闭式狭长型港湾，海域总面积563平方公里，岸线总长270公里，有大小岛屿59个。象山港作为一个完整的自然地理单元，是海洋生态系统与陆地生态系统的有机综合体。象山港区域内环境优美、资源丰富，集“港、渔、涂、岛、景”五大优势资源于一身，是浙江省乃至全国重要的海水增养殖基地和多种经济鱼类洄游、索饵和繁育场所，因其独特的地理区位、资源优势，和海洋开发利用功能多层重叠，在宁波市发展海洋经济、建设“海洋经济强市”中具有重要的地位。

为此，宁波市对象山港区域的发展利用进行了宏观规划，范围包括北仑区、鄞州区、奉化市、宁海县和象山县的20个乡镇街道。依据国家、省对象山港海域的定位和《象山港保护与利用规划》等宏观规划，确定象山港区域的战略目标是：我国著名的生态型港湾和国家级海洋产业基地。具体发展目标是：国家级生态型港湾；现代海洋产业基地；长三角南翼特色海洋旅游基地；生态居住与休闲度假基地；现代国际港口物流基地。

但是，由于沿港各县市区及其所属乡镇街道追求GDP的需要，近年来对象山港区域开发活动的迅猛发展，象山港大桥、国华（强蛟）电厂、大唐（乌沙山）电厂、春晓油气田等一批大型能源和基础设施以及沿港一些工业园区相继开工建设投产或者规划中。由于象山港是半封闭狭长形海湾，水动力条件较弱，港内与外海的水体交换周期很长（约3个月），港内的海洋自净能力弱，环境容量小，生态脆弱，沿港高强度的建设开发，将对象山港区的生态环境造成极大的压力。虽然沿港各工程开工前均进行了环境评价，但都是局部和零星的，缺乏从整体上和各工程叠加效应上进行精确评价，这严重威胁着象山港的海洋环境和海洋生态系统。具体表现在：

一是工业排放的威胁。从我们考察情况来看，临象山港区域各乡镇街道基本上都有工业区，有的是县市区工业园区，也有的是乡镇自身的工业集聚区，面积从几百亩到上万亩不等。大量的临港工业集聚，并且直接向港内排放废水废料，尤其是小化工、印染、电镀等工厂企业，势必给象山港水质造成极大的威胁。我们和一些负责工业的乡镇领导交流过，他们坦言存在着这方面的问题。

二是热电温水的威胁。象山港沿岸大型的宁海强蛟国华电厂和象山乌沙山大唐电厂已经相继建成投产，鹰龙山和松岙电厂也在规划之中，还有个别小电厂。热电厂采用直流冷却方法，直接吸取象山港海水，使用后温水排回象山港，排水量大。而象山港是伸入内陆的半封闭海湾，海域水动力条件弱，生态环境十分敏感，长期向象山港排放温排水肯定将对海域生态环境存在着潜在的影响和不确定性，极易引起象山港局部水域环境物理、化学参数的改变，进而引起海洋生态系统的变化，最终将导致港湾生态系统与经济系统的连锁反应。

三是滩涂围垦的威胁。象山港围涂堵港及浅海滩涂养殖等人为活动，直接影响到海湾的纳潮量，改变流速，并可能因此加速海湾滩槽的淤积。1950年以来，在象山西周、宁海团结塘、大佳何等围涂，并完成了淡港、西周港和下沈港等堵港。奉化红胜塘60年代开始围涂，虽至今大坝尚未合拢，但目前正准备完成该工程。一些大的临港工业项目也涉及围垦工程，例如国华宁海电厂在强蛟附近的围垦面积为0.86km2。考虑到今后耕地动态平衡的需要，规划围涂面积19.3km2。过去，我们往往对围垦工程进行单个评价，通常得出影响很小的结论。但从总体上看，同一地区所有围垦工程的总效应是相对明显的。

四是养殖废料的威胁。象山港内网箱和滩涂养殖非常发达，养殖废料污染严重，加上农业生产过程中农药和化肥向港内流失。环境监测结果表明，港内氮、磷营养盐已超过三类海水标准，富营养化程度逐年升高，赤潮发生频率上升，持续时间延长，范围越来越大，已成为该海域的重大生态环境问题。国家海洋环境监测中心2007年9月1日发布的赤潮监控区养殖环境质量报告表明，从辽宁东港到海南陵水新村全国18个监控区中，象山港和浙江洞头质量最差，是不适宜养殖的区域。

二、保护象山港生态环境亟待地方政府合作机制

鉴于象山港在宁波市海洋经济中的重要地位以及目前该海域生态环境构成的巨大压力，有必要从整体上对象山港海洋生态环境的损害进行评价，采取一系列措施，以保障象山港的可持续利用。其中，建立地方政府合作机制是其中主要的一方面。

地方政府也是理性经济人，在决策过程中并不必然代表区域公共利益，因此存在为了谋求私利而不惜牺牲公共利益的隐患。目前象山港沿港各县市区以及乡镇街道都片面追求自身的经济增长指标，区域生态保护合作机制严重缺失。原因在于：一是地方保护主义带来的利益分化。行政分权的行政管理体制改革和制度的不完善以及有效竞争规则的缺乏使得地区竞争中出现地方保护主义的倾向，地方政府之间的“分工而不合作”，不惜以牺牲长远发展来换取短期经济增长。二是地方政府对区域环境保护责任的“缺位”。沿港各地区各行其是、各自为政的现象仍然存在，这直接导致在象山港出现具体问题或发生突发事件时，地方政府之间出现互相推诿责任的现象。三地方政府职能转变滞后。“唯政绩”考核体系导向导致了地方行政干部只顾孤立发展自身的局部利益，职能转变滞后，忽视公共服务和公共治理的责任，使得象山港生态保护合作发展举步维艰。

地方政府合作机制的严重缺失，各县市区以及乡镇街道发展工业的冲动，给象山港生态保护带来重重困难，主管部门权力受到阻力，整体规划遭到破坏?，工业结构调整不力。如宁波市规划的两片区，指以象山港大桥为界，形成具有不同功能特征的东西两片保护区，东片作为宁波北仑港的功能延伸区域，可以适度发展物流、临港工业；西片以特色旅游、休闲度假、滩涂养殖为主，限制发展港口、工业等项目，强调原生态保护。但是现在来看，西片也是大型电厂、工业园区等密布。

所以，必须要建立地方政府合作机制，限制地方政府过分追求自身利益的冲动，引导相互合作，追求共赢，来推进象山港保护利用。虽然，地方政府都具有私利性，但是合理的制度更能够使地方政府合作，保护象山港的生态环境。其内在理由在于：一是地区间的差异性和共性并存。地区间由资源共享所导致的相互依存是促进地方政府跨区域合作的主要原因之一。虽然不同地区间存在着具体利益目标的差异，但其根本利益是完全一致的。象山港生态环境日益受到威胁，正越来越制约着整个宁波市经济社会的发展。只有沿港各县市区合作互补，才有追求共赢的可能性。二是地方政府的积极性。地方政府作为区域经济利益的代表，有责任把当地经济、环境都发展起来，只要政府合作有利于当地环境的治理和经济的发展，作为理性经济人的地方政府就会愿意积极参与，转变行为模式，逐步地由被动保护环境走向主动要“绿水青山”。三是不同地区由资源共享所决定的相互依存决定了合作是最优的策略。如果对各地区对自身所处的象山港区域生态环境的破坏可以换来该地区的利益，就会助长不负责任的以破坏生态环境来换取经济发展的现象，出现“公地的悲剧”；另一方面，即使各地区各司其责，尽力保护自己所辖区内的象山港区域生态资源，也要加强合作来防止一些地区保护环境而其他地区“搭便车”现象以及可能出现的“囚徒困境”。只有通过合作才可以把

不同地区的不同优势动员起来进行联合开发，实现象山港资源保护利用的最大化。

三、建立象山港区域地方政府合作机制的思考

一般而言，政府间合作机制是否能有效运转，取决于能否建构良好的制度环境、合理的组织安排以及完善的合作规则。其中，制度环境是基础保障，组织安排是结构保障，合作规则是约束保障。当前我国跨地区治理的政府间合作，主要面临两大问题：如何跨越现有行政区划的体制性障碍和如何整合地区之间的法律、政策体系。象山港区域的保护利用要紧紧围绕这两个关键问题展开。

1.创建良好的制度环境

一是完善区域保护利用地方政府合作的法治环境。在市场经济条件下，地区间利益的最终诉求的调整，只有依靠法律才能够达到权益的平衡。要填补和完善象山港区域保护利用地方政府间合作方面的法律框架，严格纳入到依法治国。同时完善区域地方政府合作的环境保护和污染治理公约、环境责任追究制度和建设项目环境影响评价听证会制度。

二是完善区域政府合作治理的方式和规则。必须建立起有关政府间合作的监督和约束机制，才能维系政府间合作的顺畅。象山港区域保护利用必须通过综合运用法律、体制、规则、经济、社会宣传等多种方式和手段，实现流域治理方式的科学化。同时遵循可持续发展原则、整体性原则、自愿平等互利原则、市场调节与宏观调控相结合的原则。

三是建立健全科学的政府官员绩效考核体系。政府绩效考核体系应该立足于公共利益而非本地区的狭隘利益，也不应该仅仅局限于发展经济的能力。要把可持续发展等评估标准的价值取向纳入对象山港区域县市区的有关乡镇街道领导的考核，来引导地方政府官员整体利益目标下进行制度创新，主动寻求与其他地方政府在流域水污染治理中的合作。

2.地方政府间合作机制的基本架构

一是构建制度化、多层次的组织结构体系。地方政府间合作是通过一定的载体来进行的，象山港区域保护利用要取得长效，就必须建立相对权威性的协调机构——区域保护利用委员会，委员会由宁波市政府牵头，直接监督和负责，形成区域统一管理和垂直领导的管理体制，避免地方保护现象。

二是构建突发污染事件应急协作联系制度。各地方政府应共同建立整个流域范围内的跨行政区划的环境安全的预警机制和应急调查、预警指挥系统，实现信息共享。

三是构建信息通报制度。加强地方政府间信息沟通和利益疏通渠道的建设，注重构建地方政府合作的信息交流平台以促进地方政府之间的沟通与协作，从而促进利益整合的实现。

四是构建生态补偿机制。要保障区域内各地区之间保持长效的合作共赢就必须整合利益机制，使得各方都能得到合作带来的实际利益，以利益调动参与区域和参与主体合作的意愿。生态补偿机制遵循的原则是保护者收益、损害者付费、受益者补偿；有效途径之一是发展补偿经济，主要包括财政转移支付、加大征收资源费力度等形式。

3.健全区域政府间合作机制的政策体系

一是健全区域产业布局政策。产业布局政策指根据产业的经济技术特性和各类地区的综合建设条件，对若干重要产业的空间分布进行科学引导和合理调整的意图及其相关措施。按照各地所处的环境功能区域以及环境容量特点，合理调整安排区域内各乡镇街道职能分工，并且积极推动流域内地方政府之间环保、旅游等能启动多方合作的项目。

二是健全区域政府间合作投资政策。公共投资政策最终的目标是为了提高整个流域的水污染治理公共基础设施的建设水平，流域水环境基础设施建设和污染治理目标的实现，必须依靠机制创新和政策创新。实行区域内投资多元化，实现保护利用基础实施的整合，并且通过在统一的税收、用工、投资等方面的优惠公共投资政策引导资本进入流域内的环保产业。

三是健全区域筹资政策。作为公益性为主的工程，地方政府必须按照公共财政的要求，加大转移支付力度，在区域保护利用中起主导作用。同时，要建立区域保护利用方面的金融支持系统，要走市场化运作、社会化筹资之路。

四是健全区域保护利用的监督执行政策。目前宁波市政府虽然已经颁布了不少具有约束力的区域保护利用法规，却缺乏强有力的监督执行机构，可以在市保护利用委员会下独立设置监督部门。而且开通生态保护事件举报热线，从而引入区域内全社会共同监督的机制。

参考文献：[1]宁波市象山港海洋环境和渔业资源保护条例.2005.

[2]象山港区域空间保护和利用规划.2007.

[3]陈剩勇,马斌.区域间政府合作：区域经济一体化的路径选择[J].政治学研究，2004,（1）.