行政承诺的合理定位

蔡仕鹏

【摘要】在动态行政过程的视角下,行政承诺在学理上可定位于“作为行政行为的行政承诺”与“作为政策的行政承诺”。我国行政实践中典型的行政承诺形态也可据此进行梳理与定位。对不同性质的行政承诺进行审查中的利益衡量问题以及审查基准问题是我国当前行政诉讼制度有待发展和完善的问题。

【关键词】行政承诺行政行为 政策 救济

行政承诺或政府承诺现象,是近年来我国行政执法领域引人瞩目的新事物。学界对行政承诺的研究虽不乏真知灼见,但尚未从总体上对五花八门的行政承诺现象予以整理、归纳,进而在学理上彻底厘清其性质。总之,关于行政承诺的研究,在我国行政法学上仍是一个有待开拓的领域。本文试图借鉴域外的行政法理论与实践,以动态行政过程为视角,对我国行政实践中的行政承诺类型进行完整的归纳与分析,从而为行政承诺的规制与救济研究打下基础。

我国学界对行政承诺性质的认识及其局限

我国的行政法学研究深受德国的影响,学界对行政承诺的认识也基本上以德国传统行政法总论中的“行政行为形式论”为视角,认为行政承诺是一种“行政行为”。①在司法实践层面上,最高人民法院也将行政承诺视为“行政行为”。②结合德国传统的“行政行为形式论”对我国行政法所产生之影响以及最高人民法院的相关司法解释,“行政行为”实际上更为具体地解释为“具体行政行为”(类似于德国法上的“行政处分”)或“行政合同”(行政契约)。③

此种分析进路恪守传统的“行政行为形式论”框架对民法概念或理论的借鉴,阐明行政承诺的属性及其对行政机关、行政相对人的规范效力。然而,正如传统的“行政行为形式论”无法因应现代行政法背景下政府职能的多样化、行政活动的变化万端等情形,以“具体行政行为”以及“行政合同”来确定行政承诺的性质固然不失精准,但却产生了以下不可忽视的问题:首先,这种解释进路实际上是从行政活动的最终效果这一“静态”立场来诠释行政承诺的性质,没有从“动态”行政过程的角度考量行政承诺形成的一系列法律关系与具体情形,因而对行政承诺性质的定性存在着可能的疏漏。其次,这种解释进路未能对行政承诺相关的生活事实作法律上的整体考量,因而忽略了在持续性的法律关系中行为的阶段性效果以及行政相对人的权益保障问题。

立足于动态行政过程的考察:行政承诺的“二分法”

英国行政法对于行政承诺的研究则呈现出另一种景象。2001年,英国上诉法院通过考夫兰案(R.v.North and East Devon HA ex p.Coughlan)判决确立了行政法上的实体正当期待原则。围绕这一判决,学界总结、归纳出三种不同情形中的行政承诺以及与之相对应的行政相对人的正当期待:④

在第一种情形中,行政机关针对个案事实对当事人作出一个明确的承诺之后,又撤销了该项表示。这类似于我国行政法上的作为行政行为的行政承诺。

第二种情形则是指:行政机关所作出的具体行为与一般的政策或者惯常的做法不一致。行政机关先前所形成的一般政策或者惯常的做法实质上是一个针对公众的行政承诺,社会公众因而对此具有正当期待。

第三种情形发生在当某一行政机关实施一项新的政策或者新的实践作法以代替原先的政策或者实践时,所造成的对当事人正当期待的侵害。如同上述第二种情形,行政机关关于某一领域政策的形成实际上乃是针对社会公众做出了一个承诺,公众自然对其具有某种正当期待。而以新的政策替代原先的政策则有可能对这种正当期待造成侵害。

英国行政法上的“行政承诺”则是一个富有弹性的概念,政府所作的政策、惯例或行为在本质上都可以视为对社会公众或特定相对人所作的“行政承诺”,这是一个为了保护行政相对人对政府的信赖利益、正当期待利益而存在的功能性概念。其背后的法理在于:一方面,“行政承诺”蕴含着政府的公信力以及行政相对人的信赖利益或正当期待利益,行政相对人的信赖是政府得以施政的基础;另一方面,现代行政的变化则要求必须赋予行政机关改变先前承诺的裁量空间,当行政机关背离之前所作的政策宣示、惯例实践或特定行为时,便引发出一个信赖利益或正当期待利益保护问题——即公众或特定相对人信赖政府的承诺而作出的个人生活、时间金钱上的安排是否应当得到法律的保护?又应得到多大程度的保护?⑤这正是“行政承诺”概念的要旨所在。

在方法上,英国行政法对行政承诺的关注是在一个“动态”行政过程的视野下展开,其背后的规范意图则在于:如何保护行政相对人正当的信赖利益或期待利益。以此为基准,并以现代行政法学行政过程论为视角,那么,“行政承诺”就不应当被简单地视为“行政行为”。而是可以作“行政行为”与“政策”的二元划分。以此为框架,动态地考量行政过程中的利益权衡和权利保护问题,可以为行政承诺的程序控制以及司法救济设计提供一个基本思路。

作为行政行为的行政承诺。这是“不涉及某一阶层、某一领域社会主体的利益而对特殊人因应其特殊情况所作的一种特殊表达”,⑥它在性质上可归属于行政主体针对特定相对人所作的行政行为。对于此类行政承诺的规制与救济,主要通过行政程序法与行政诉讼法实施。对此,德国行政法有着较为完善的规定与丰富的判例,其规制与救济问题主要围绕行政承诺的形式合法性、实质合法性以及对行政承诺的成立、变动之审查而展开,适用行政处分、行政契约的一般原理与规则。例如,如果法律规定某类行政活动必须以行政处分的方式作出,则行政机关不得作出具有行政契约性质的行政承诺;为保护行政相对人的信赖利益,在要求相对人履行特定行为的承诺中,一旦相对人开始履行该特定行为,行政合同就成立了,行政机关不得撤回、变更其承诺;在针对特定人的行政服务承诺等无需相对人为特定行为的承诺中,承诺一旦作出,行政合同就视为成立;已经成立的行政承诺,基于信赖保护原则,只有在情势变更或承诺违法的情形下,承诺方可变更或撤销。由此而导致的行政相对人的权益损害,尚需给与补偿或赔偿,等等。

作为政策的行政承诺。这是一种针对不特定相对人的普遍性规则或计划,在性质上可定位于抽象行政行为或“行政命令”,有些则属于行政计划的范畴。根据学者对考夫兰案件判决所作的归纳与总结,此种类型的行政承诺的改变所涉及的相对人权益保护主要存在于两种情形之中,与之相应,司法审查中也存在着不同的审查基准:其一为行政机关对特定相对人作出的行政行为与一般的政策或者惯常的做法不一致,从而导致对当事人因先前的承诺(政策或惯例)而产生的正当期待之侵害。与之对应的审查基准为“程序正义基准则”,即需在政策、承诺改变前征求利害关系人的意见,行政机关未与之协商的,法院得要求行政机关给予关系人听证的机会。若行政机关改变政策存在特殊理由的,法院可以审查该理由是否充分。此种审查基准对于行政相对人的正当期待赋予程序上的保障。其二为行政机关实施一项新的政策或者新的实践作法以代替原先的行政承诺(政策)而产生的对当事人正当期待的侵害。这种政策的改变并不针对特定的行政相对人,而是一种普遍性的规定的更改。此种情形适用“Wednesbury不合理基准”,即需要对原政策(承诺)加以考量,并对改变的正当性作慎重考虑,当改变的不合理达到了“没有一个理性的机关会作出如此决定之程度”或者“蔑视逻辑法则或社会共同的道德准则,令人发指到没有任何一个有理性的人会作出如此决定的程度”时,即严重违法合理性要求时,法院可以“逾越权限”为由而撤销改变决定。⑦这个审查基准对于法院介入行政机关所作实体性决定的程度采十分审慎的态度。

我国行政执法实践中行政承诺的梳理与定位

我国学者经过实证分析,将执法实践中的行政承诺归纳为以下几种类型,即:悬赏通告、施政承诺、行政服务承诺、110出警承诺、有奖举报告发承诺、招商引资奖励或优惠承诺、行政机关内部奖励承诺、纯授益型承诺等。⑧这种归纳较为完整地把握了行政承诺的事实表象,但尚欠缺规范层面上的精确分析。本文根据前述行政承诺的“二分法”,对这些行政承诺的具体类型作出以下的梳理与定位:

作为行政行为的行政承诺之具体形态。在我国的行政执法实践中,悬赏通告、有奖举报告发承诺、招商引资奖励或优惠承诺以及纯授益型承诺等行政承诺形式具有明显的行政行为之特征。这类行政承诺的共性在于:行政机关就特定事项针对一定范围内的行政相对人作出了明确的意思表示,而在法解释学上,对该意思表示所作的不同理解可将行政承诺定位于具体行政行为或行政合同。例如,根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百五十七条第一款的规定,县级以上公安机关在刑事侦查程序中可以发布悬赏通告。悬赏通告类似于民法上的悬赏广告,都是承诺赏金以促使他人完成一定行为,可视为向不特定人发出要约,相对人只要完成特定的行为就视为承诺,因而可将其归类于“行政合同”。对于此类行政承诺,在我国当下可通过行政诉讼予以救济,法院可依据具体行政行为、行政合同的有关法理对行政承诺的形式合法性、实质合法性进行审查。然而,在信赖保护原则尚未被正式确立为我国行政诉讼的正式原则的前提下,如何在具体案件的事实构造中衡量行政承诺现象(包括承诺的作出、变动、撤销等)所代表的利益与当事人信赖利益之间的关系,则是一个有待探讨、研究的问题。

作为政策的行政承诺及其救济问题。我国执法实践中的各类施政承诺、行政服务承诺以及公安部门的110出警承诺则具有明显的“作为政策的行政承诺”之特征。依照传统行政行为形式论的标准,这类承诺属于政府施政或为了实现特定行政目的而发布的纲领、计划或规则,它们并不具有直接针对特定行政相对人的拘束力,也无缔约的意思。⑨但其引起的社会期待则往往是普遍性的,在当下我国的行政诉讼制度中,其性质属于抽象行政行为或内部行政行为而不能进入救济范围。

然而,在动态的行政过程的视角下,这类行政承诺亦完全可能与特定行政相对人的利益发生关联从而引发争议。例如,某镇派出所针对本镇治安状况差、对企业和种养殖户敲诈勒索、聚众哄抢的案发率居高不下之情形,推出了“你被哄抢、敲诈,我赔偿”的治安承诺。⑩但是,当某个体工商户遭到歹徒哄抢后向派出所提出赔偿要求却遭到了拒绝。此案类似于前述英国司法审查中的“行政机关对特定相对人作出的行政行为与一般的政策或者惯常的做法不一致而产生的正当期待之侵害”。又如,上个世纪90年代初,某市政府为了促进出租车营运市场的发展而作出承诺:个人或单位在两年内投资出租车营运的,只要经行政审批符合条件的,均予以永久免除出租车营运有偿使用费。但至1995年,该市政府开始推行“出租车经营权公开竞投、有偿使用”制度,原经行政审批的3000余辆出租车亦不再享受优惠政策,被核定使用年限为10年,并一次性征收有偿使用费3万元。此案则类似于英国司法审查中的“行政机关实施一项新的政策或者新的实践作法以代替原先的行政承诺(政策)而产生的对当事人正当期待的侵害”之情形。

从法解释学的角度看,上述两个案件所涉及的行政承诺本身并不直接与特定行政相对人发生关联,但由于某些法律事实的发生而有所转变。在第一个案件中,个体工商户遭到哄抢后,派出所的拒绝赔偿可以视为作出了一个具体行政行为;在第二个案件中,市政府所作的出租车新政是一个抽象行政行为,但在具体法律关系中,可以作这样的分析——市政府依据新政策对出租车主作出了一个具体行政行为,即:改变原先的政策性承诺,决定对特定的司机征收有偿使用费3万元,并将使用年限核定为10年。

从法律救济的角度看,由于两种类型的案件均可视为行政机关作出了具体行政行为,因此在救济“通道”上并不存在障碍。但是,若从权利保障、利益权衡的角度作细微的考量,那么,此类案件面对的情状将比前述“作为行政行为的行政承诺”案件要复杂、纠结得多。

法院在进行具体行政行为的合法性审查时,不可避免地将涉及——作为具体行政行为前提或构成要件的“政策”的合法性判断。由此引发的问题是:基于司法权一般应回避政策判断的宪政原则以及司法权与行政权的分工,法院在审查“作为政策的行政承诺”及其变动时,其审查基准为何?如何把握合理的审查力度?对于这些问题,在我国当前的行政诉讼制度下并没有现成的答案。

结 语

动态的行政过程视角,为我们分析中国行政实践中的行政承诺现象提供了一个合理的框架。在这个框架中,本文对行政承诺可能出现的形态作了一个较为完整的分析,这可以避免传统“行政行为形式论”视角的静态性与片面性。同时,本文还提出了行政承诺救济中的一些具体问提(对作为行政行为的行政承诺审查中的利益衡量以及对作为政策的行政承诺的审查基准问题),而这正是我国当下的行政诉讼实践有待完善和发展的问题。本文是关于行政承诺研究新视角的一次初步尝试,在这个视角下,或许可以就一些实践性问题进一步展开,如行政承诺的过程(程序)控制研究、关于行政承诺司法审查的技术性问题等。(作者单位:浙江警察学院)

注释

①较为典型的观点参见闫尔宝:“行政允诺行为详论”,《山东审判》,2001年第2期;韩媛:“浅析行政承诺”,《法制与社会》,2007年第12期。

②《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》(法发[2004]2号)

③参见余军:“行政处分概念与具体行政行为概念的比较分析”,《公法研究》第三辑,北京:商务印书馆,2005年;参见《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释〉》对受案范围的规定。

④以下关于正当期待、行政承诺不同情形的阐述,参见[英]理查德·克莱顿:《正当期待、政策与一贯性原则》,骆梅英译,剑桥法律杂志总第62期,2003年3月。

⑤⑥参见骆梅英:“英国法上实体正当期待的司法审查——立足于考夫兰案的考察”,《环球法律评论》,2007年第2期。

⑦Associated Picture House Ltd. v. Wednesbury Corporation [1948]1 KB 223.

⑧参见宁清华:“论行政承诺及其法律救济”,《广西社会科学》,2004年第6期;王伦、耿志武:“行政承诺及其可诉性”,《人民司法》,2002年第8期。

⑨余凌云:《行政契约论》(第二版),北京:中国人民大学出版社,2006年,第41页。

⑩余凌云:“从行政契约视角对‘杨叶模式的个案研究——治安承诺责任协议”,《中国人民公安大学学报》,2000年第4期。