监管别有行难处

许友明　杨　斌

“两小一土”加工棉花是违反《棉花质量监督管理条例》的行为。近几年，纤维检验机构根据法定职责开展对“两小一土”违法行为的专项整治行动，但结果是，每年依然会出现新的“两小一土”，而且旧有的违法者也没有完全消失。这其中多层次的原因值得我们关注。

执法环境有不利

一些基层政府存在认识上的误区。尽管纤检机构每年都与地方政府沟通，并由政府组织牵头质监局、工商局、发改委、经贸委、供销社以及“两小一土”违法行为比较猖獗的基层地方政府召开碰头会，要求各单位各部门根据上级要求做好棉花加工秩序整治工作，各司其职，通力合作，维护棉花市场秩序，保障交易各方的合法权益。大家在会上都表示一定按照要求积极开展工作，履行好自身的职能，但会后，对于地方基层政府来说，这些事情是“说起来重要，干起来次要，关键时刻就可以不要”。甚至个别地方政府的领导认为，棉花加工以前用的就是这些设备，现在为什么不能用？而且这些设备也是合法正规的生产企业生产的，又不是“两小一土”加工点自己搞的，它生产企业能卖，为什么我们的加工点就不能用？个别领导甚至还认为，这些加工点不仅能为当地财政收入作出一些贡献，而且还可以为当地解决一些富余劳动力的工作，给当地老百姓提供了一条增加收入的途径，是一举几得的好事情；而且这是我们地方自己的资源，我们是就地就近利用，又不是到别人的地盘上去抢别人的资源，给他人造成侵害，为什么要打击取缔呢？

可以说，基层政府、当地老百姓及“两小一土”违法加工者认识上的共性错误，造成了当地基层政府对这一违法行为是面上反对暗地纵容支持，形成了“两小一土”违法加工行为在一些区域得以长期存在的土壤。

相关部门对打击“两小一土”违法加工行为配合的不积极，也是执法环境的不利因素。专业纤检机构在检查以后，一方面对职能范围内的直接予以查处，另一方面将无加工资格、无营业执照收购加工单位个人及时向工商部门通报，希望他们能积极予以查处，取缔相关资格或吊销他们的营业执照，对“两小一土”非法加工的单位和个人向供电部门通报，要求供电部门根据国家有关规定终止供电。但做了这些工作后就没有下文了。

以其特点难打击

特点一：“两小一土”行为的非法性可分两种情况：第一类是经营者已取得了棉花收购加工资格，且有营业执照，用“两小一土”设备非法加工棉花，违反了《棉花质量监督管理条例》的相关规定；第二类是什么证照都没有，既无营业执照又无棉花收购加工资格，既违反了《棉花质量监督管理条例》的相关规定，又同时违反了国家工商管理的法律法规，是彻头彻尾的纯粹意义上的非法加工。对这第二类的非法加工行为进行打击取缔，就不仅仅是专业纤检机构一个部门的事了。

特点二：非法加工具有隐蔽性和游击性。当前在部分地区存在的“两小一土”非法加工者，大部分都是既无营业执照又无棉花收购加工资格的。这些非法加工点规模都不大，一般都处于棉花资源相对比较集中的种植产区。就地就近就便，是他们的特点。找两间房，圈一点场地，凑点资金，再找几个人，买二手的土设备，马上就能组建成一个“两小一土”非法加工点。有的甚至直接开在某个人的家里。说它是家庭作坊，又不像。如果去打击取缔，又等于进了民宅。当风声紧时，或者棉花年度收成不好，它就立即停工或干脆不开工了。他们的自由度很大，与执法部门玩的是“你来我退，你走我回”的游击战术。“两小一土”加工点多数均无证照，因此打击的对象基本都是“两小一土”非法加工的自然人。而对自然人的处罚打击又是专业纤检机构力所不及的。

政策法规有不足

从《棉花质量监督管理条例》几处条款的规定来看，应当是针对已取得加工资格的主体利用“两小一土”设备对棉花进行非法加工而设定的，其重点是针对已有资格并取得营业执照的单位或个人，因此其处罚的条款才有“由原资格认定机关取消其棉花加工资格”一说。但在现实中，如前所说，大多数“两小一土”非法加工者均既无加工资格又无营业执照，纤检机构对其进行查处本就很困难。如再把情况通报给工商等相关部门，让他们去取消资格吊销营业执照一说肯定是无从谈起。如果有的部门上门口头责令停止加工，或以罚款名义变相地收几个管理费，这反过来让“两小一土”加工者变得胆子更大了。如果单单让纤检机构去采取没收或销毁等强制措施，则很难取得成功，因为阻力太大，当地老百姓会群起围攻的。

另外，规定的条文有模糊之处。《棉花质量监督管理条例》规定，纤检机构可以采取没收销毁的强制措施，但怎么去实施？规定很笼统很模糊，又有谁去执行？是纤检机构，在目前显然不现实。请公安配合，也不一定就能奏效，况且也不能每次执法都把公安带上。因为这些加工点往往均开设在偏僻冷清之处，有的地方连一般车辆都进不去，拿什么去实施执行对土设备的没收销毁？

自身措施不到位

履行职能的各项保障措施不到位、政策不到位，责、权、利不一致。按照国家“三定方案”，专业纤检机构应参照公务员管理，履行《棉花质量监督管理条例》赋予的职能，可到了地方上，纤检机构却成了自收自支的事业单位，既要履行法律法规赋予的职能，又要通过创收来养活自己。

还有，专业纤检机构在打击取缔“两小一土”问题上的畏难情绪。一是认为这不是纤检机构一家的责任；二对无资格无营业执照加工者（自然人）查处力不从心；三对“两小一土”非法加工者阻挠抗拒执法检查的应对手段缺乏。一旦去打击查处，不仅可能遇到非法加工者的直接阻挠，甚至还会遭到当地农民以及加工者雇用人员的群起抗拒，有的还豢养了看门犬来威胁执法人员。这种情况出现时，真正的非法加工者自己往往躲了起来，还可能在背后指使群众阻挠抗拒执法，使得人员相对薄弱的基层纤检机构无法得以顺利检查执法，更不用说没收销毁土设备了。

面对上述种种现状，笔者认为，当前我们应该从以下几个方面着重努力：

一是加大宣传力度，提高认识。基层领导必须树立大局意识，学会从全局利益、从国家战略的高度来认识问题、处理问题。要加大对产棉区当地农民的宣传力度，提高他们的认识，孤立“两小一土”非法加工者，形成有利于打击取缔“两小一土”非法加工的环境氛围。

二是将“两小一土”非法加工等棉花违法行为的整治效果内容纳入到产棉区地方政府，特别是基层政府领导的年度工作目标责任中去，再由各级政府将这一目标分解落实到所属质监、工商、供电、公安等部门的工作目标工作任务中，由当地政府加强对这些部门的考核监督，特别是对各部门的衔接之处要作为监督重点，使整治工作不留空白和缝隙，形成整治行动链，加强部门间的联动和协调，形成合力。

三是对现行法律法规的个别条文加以明朗化、清晰化，以有利于基层执法机构的实际操作。

四是加强政策的配套和完备，加强对棉花生产加工设备的管理。对从事棉花生产加工设备的企业实施许可准入；对棉花机械设备产品实行目录管理，坚决禁止生产淘汰落后的棉花加工设备，由权威部门定时公布淘汰设备目录；加大对生产被淘汰棉花生产设备行为的查处力度。

五是对专业纤检机构的身份地位、经费装备，一定要保障到位，形成责权的统一和对等，特别是对基层专业纤检机构，更应如此。目前，省级专业纤检机构向公务员过渡都已基本明确，而长期在基层第一线直接从事面广量大的执法打假工作的基层纤检机构，到如今却还是一个完全自收自支的事业单位，于理于情都说不过去。

（作者单位：扬州市纤维检验所）