浅析小额信贷的制度环境

刘 美

摘要：小额信贷在中国无疑具有顽强的生命力和广阔的市场。但是，我们也应看到目前我国小额信贷运行中还存在很多问题。这些问题如果不能得到解决，会成为小额信贷进一步发展的障碍。具体可从外部和内部两个层面分析。

关键词：小额信贷法律问题

中图分类号：F832.43文献标识码：A文章编号：1005-5312(2009)24-0084-01

一、外部环境

第一，市场经济体制问题。市场经济是小额信贷运作机制的载体，只有在市场经济条件下，扶贫资金的筹集、运用和管理才有可能摆脱政府过多的行政干预。也只有通过市场机制，小额信贷的主体才能实现优胜劣汰。目前我国尚未建立完整的市场经济体制，贫困地区的市场机制发育更为缓慢，在这种情况下，小额信贷的实际效果必定有所影响。

第二，小额信贷主体的法律地位问题。小额贷款一直都存在，但目前并没有对小额信贷金融主体的明确法律定位。因此小额信贷机构面临极高的风险，只依靠管制小额贷款机构的规章，具有非常大的不确定性。

第三，农村金融政策性扶持制度缺失。特别是小额农贷，其额小面广、管理成本高、收益低，决定了农村贷款必须具有一定的政策性质。但由于目前农业灾害补偿制度、农业信用保证保险制度以及农村政策性金融财政补偿机制等政策性扶持和保障制度的缺失，在很大程度上制约了小额信贷的发展。

第四，政府和市场价值取向的矛盾冲突。目前，负责小额信贷的政府官员往往不具备从事小额信贷的专业素质和企业家精神，很容易出现以强大的政治组织力量扭曲市场规律的情况。在现实操作中往往存在三方面分歧：一是在信贷规模上，政府部门希望到户资金的覆盖面越大越好，尽量使多—些的贫困户尽快解决温饱，而小额信贷主体必须考虑盈利问题，希望控制规模，尽量减少开支降低成本。二是在扶贫资金的投放方向上，政府行为和商业行为常常碰撞，影响了小额信贷的正常运转。

第五，缺乏有效监管。国外经验表明，如果没有相对完善的内外监管机制，小额信贷主体的风险比商业银行更高。我国目前对小额信贷的业务并没有建立起有效的监管措施，多头管理，层级不明。

第六，信用环境问题。长期以来，社会信用问题未被重视，信用体系建设滞后。目前，社会信用大环境欠佳，部分借贷者信用观念淡薄，拖欠贷款不还，甚至逃废债务。很多人认为小额信用贷款是国家的政策性贷款，视同扶贫款、救济款。缺少还款意识，易造成呆帐坏帐。其次，缺乏科学统一的信用等级评定标准，如一些信用社在对农户信用等级评定时仅考核农户是否有欠贷情况，没有考察农户的资产情况、信用及道德水平。此外，由于部分地方政府的“短视”，对信用村的建立做表而文章，资信评定把关不严，结果使评出的信用等级与实际情况严重不符，信用村农户贷款到期偿还率较低，甚至出现有些农村信用社对借款逾期多年的农户也发给“贷款证”的情况。

二、内部因素

第一，缺乏产权明晰的治理结构。小额信贷主体的有效运行，产权和治理结构是两个重要的方面。产权和治理结构是相互关联的，一个清晰的产权意味着有人为资金负责，能够有效地利用资金，通过一系列的制度和机制来管理这些资金。有效的治理结构是小额信贷组织机构实现其目标的保证，为了使各利益相关方的利益都能够得到保障。但是从目前的实践来看，商业性金融机构采取的是商业性原则来开展小额信贷业务，其产权和治理结构没有问题。问题在于其它开展小额信贷业务的非政府组织，它们在管理方式上通常实行党政、银行、民间三结合的体制。这种模式下的小额信贷业务的开展既受来自于资金管理者的领导，同时受制于地方政府的干预，管理机构和实际操作机构之间的关系不明确，责权利也不清晰，出现问题后责任将很难划清。

第二，低利率问题。我国政府主导的小额信贷大多实行低于商业银行利率。但低利率存在如下矛盾：(1)低利率不能补偿小额信贷的操作成本。(2)低利率往往导致高违约率。(3)低利率往往使贷款难以到达真正的贫困者手里。(4)低利率使借款者难以产生精心经营的压力与动力。

第三，资金来源问题。对非政府小额信贷项目来说，由于小额信贷主体不能取得合法金融机构的地位，就不能吸收低成本的储蓄来扩展自己的业务，也很难从银行获得商业性贷款用于小额信贷。目前唯一被默许的资金来源渠道是国外和国际组织的资助和部分扶贫贷款，然而，只靠国外的捐赠和贷款永远不可能发展出运作良好、可持续的小额信贷主体。

第四，管理水平与人员素质问题。从我国开展小额信贷业务的各类机构来看，都存在项目运行和财务两方面管理水平低的瓶颈制约。员工素质和管理水平都处于相对较低的层次上，面对金融市场化进程，识别与防范金融风险、创新金融产品满足金融需求的能力明显不足。非政府组织小额信贷在内部管理上，缺乏完善的内部监控和信息管理系统，信贷质量管理能力弱，表现为风险贷款率和拖欠率比较高。

综上可见，我国小额信贷存在着诸多问题。问题产生固然有历史上的原因，但主要是制度上的原因，制度瓶颈已成为制约我国小额信贷发展的重要障碍。小额信贷应该受到国家专门法律的保护，法律制度的缺失制约了小额信贷的发展。

因此，建立完善的法律制度势在必行。小额信贷立法是维护和保障小额信贷积极健康发展的需要，小额信贷立法也是完善我国金融法律体系的需要。只有通过立法，才能从法律层面上对小额信贷的概念和基本原则进行科学界定；只有通过立法，才能将实践证明行之有效的小额信贷政策法制化；只有通过立法。才能明确小额信贷主体的所有权体制，界定小额信贷主体的运行机制和管理体制，加强法律监管，促经小额信贷的科学发展。