把财政决策权赋予纳税人

陈少英

一般认为，货币政策在治理通货膨胀方面效果明显，而财政政策则在拯救经济衰退方面作用突出。在世界经济金融危机日趋严峻并对我国产生不利影响的情况下，刺激内需的财政政策具有重要的宏观调控意义。

将四万亿元投向目前比较薄弱的农村基础设施建设、交通设施建设、廉租房建设、欠发达地区建设、生态环境建设、灾后重建等，体现了主体差别、区域差别，明确了资金流向的指导方向。这些措施一旦全面落实，将对城乡之间、人与自然之间、中西部之间协调发展起到十分重要的作用，有利于我国经济布局的优化，有利于夯实应对金融危机的宏观经济基础。

例如，在交通运输方面，通过建立产业发展基金，大幅度提高铁路产业的投资力度，解决当前煤、油及其他大宗商品的运输瓶颈，降低其他行业的运输成本，提高居民出行的舒适程度。

在农业生产上继续加大支农、惠农力度，大力扶持农村专业合作组织，推动农业生产规模的扩大和初级农产品质量的提高，借助组织化提升农业生产者的市场定价权，为农业的稳定、持续发展构建长效的利益回报机制，从经济动机上消除影响粮食安全和食品安全的不利因素。

针对某些地区出现的经济发展不平衡问题，引导地方政府采取有效措施，加大对落后区域的投资力度，防止地区经济的过度分化。

而宏观经济能否摆脱下降趋势，重新进入快速增长的通道，还要看这4万亿元能否带动起民间的需求，即家庭消费和企业的投资，这也是检验刺激计划能否成功的标准。

在市场经济条件下，通过税收的形式分享市场主体的经营成果，从而取得财政收入，用于市场不能提供或不能完全提供的“纯公共产品”和“准公共产品”的需要，此乃公共财政。

可见，与市场经济相适应的公共财政体制，是为市场提供公共产品和公共服务的政府分配行为，是社会公众的财政，政府代表社会公众的利益，按照社会公众的意愿进行收支活动，以满足社会公共需要和增进社会福利。而长期以来，我国政府在民生领域欠账较多，如财政在基础教育、基本医疗、环境保护上都做得不够，没有很好履行提供公共物品的职能，同时存在行政管理费用过大等浪费现象。

此次出台的十项措施，全部是围绕“以民为本、执政为民”而展开的，如调高个人所得税的免征额，直接增加居民收入，提高居民尤其是工薪阶层的消费能力；增加城市廉租房、经济适用房和限价房的建设力度，满足中低收入居民的住房需求；重视农村的基础设施建设，为农村居民营造一个更好的生活环境等，都凸显重视民生的特点。

然而，人们似乎并不大关注刺激内需财政政策出台的形式和内容，只是对“出手要快，出拳要重，措施要准，工作要实”的执行更感兴趣。尤其是“快”和“重”的提法，更是在资本市场引发了迅速而强烈的反应。这也许是因为人们已习惯于听命政府的决策、习惯于授权立法的存在。究其原因，主要是时间压力、技术要求和客观需要三方面。

现代社会中的立法机关除了完成复杂的立法任务外，还要承担预算、调查、监督等多项管理职能。我国宪法规定的全国人大的15项权利和全国人大常委会的21项权利中，就包含了许多不属立法之列的职能。同时，全国人民代表大会每年只举行一次，全国人大常委会每两个月举行一次，会期皆为10天左右。在如此短的时间内，除去完成其生、代表民众利益的全国人大，在这方面的专家少之又少，财税部门因直接管理各种财税事务，熟知本部门业务，所以财政授权立法便成为一种无奈的选择。

授权立法能应付紧急情况和形势变动的需要。一个国家可能会遇上自然灾害、经济危机、动乱、战争等不可抗力，经济形势会急剧变化，这时靠立法机关以立法程序按部就班地制定法律，存在立法时滞

问题。而行政机关具有较强的针对性和便捷性特点，既可满足紧急情况下对财政收入的特殊需求，也

可实现财政杠杆对经济的调控目的。同时，我国正处于转型期，即从高度集中的计划经济体制转变为具有中国特色的社会主义市场经济体制，这有一个“摸着石头过河”的过程。在这个过程中，财政法有很大的不确定性，需要根据经济体制改革的需要不断地修改和完善。立法机关制定的法律具有相对的稳定性，不可能及时修改以适应经济体制改革的要求。而行政机关则可视经济发展形势实行积极的应对，在探索中修改和完善行政法规及规章，使之趋于成熟，为上升为法律奠定基础。

行政机关立法适应性强、专业灵活、易操作、便于修改，此次出台的刺激内需的财政政策就体现了这种快速性、高效性和现实性。

但政府决策、授权立法具有自身难以克服的负面效应，如民主性差和稳定性差。容易发生行政长官意志和封闭性等诸多缺漏，冲击立法民主原则，导致颁布的政策难以博取公民的认同；容易造成行政机关从自己的立场出发，根据自身的需要而经常变更法律，产生政策易变、朝令夕改、轻率立法等问题，使财政法律关系处于不稳定状态。还有一方面就是规范性较差。由于未能通过严格的立法程序，致使行政立法的规范性难以保证，特别是为解决经济运行中的一些突发问题而仓促出台政策法规，表现尤为突出，既不利于增加政策的透明度，又削弱了其协调性。基于此，刺激内需的十项措施能否得到贯彻落实，还有待于实践的检验。

四万亿的巨大投资主要来自发行国债，而所有的国债都要靠未来增加税收来偿还。由于受益或负担与社会公众息息相关，将使得他们有动力根据自身利益来权衡受益与成本间的关系。因此，某一政策的出台必须考虑公众的公共服务需求和愿意支付的成本。而真正能够体现这种需求和意愿的，只能是纳税人自己。所以，必须把财政决策权赋予纳税人，让他们通过自己的代表以合法程序表述意愿，这样才能真正体现公共财政是社会公众的财政的内涵，体现纳税人的利益。

对于政府来说，其用纳税人的钱从事的投资活动必须置于纳税人的约束、规范和监督之下，以保证经济地使用四万亿资金，保证不被贪污和挪用，没有这一点，一切都谈不上。

(感谢上海市社会科学院经济研究所对本期策划的支持)

编辑：董晓菊