民事督促起诉制度的程序设计

杨晓林

民事督促起诉是指针对遭受损害的国有资产或社会公共利益，监管部门或国有单位不行使或怠于行使自己的监管职责，检察机关以监督者的身份，督促有关监管部门或国有单位履行自己的职责依法提起民事诉讼，保护国家和社会公共利益的一项民事行政检察制度。

一、民事督促起诉的可行性

一是从法理上讲，检察机关是国家的法律监督机关。其享有的法律监督权，应当包括监督国家机关或国有单位法律活动的权力。因此，负有国家或社会公共利益监管职责的有关监管部门或国有单位不履行或怠于履行职责时，检察机关当然有权督促其行使权利或履行职责，包括督促其提起民事诉讼。

二是从具体操作上看。如果检察机关代表有关部门或单位去提起民事诉讼，不仅缺少法律依据，实践操作中也有许多不顺畅之处。比如，检察院出庭的身份，其具体的诉讼权利与义务如何行使，其与法院乃至与法律上当事人的关系，等等，都不是很明确，也不容易处理。而在民事督促起诉制度中，检察机关不代表有关部门或单位去提起民事诉讼，但又通过比较简便而有相当力度的形式督促有关部门或单位去提起民事诉讼。不仅从实质上解决了问题，而且也容易操作，还为检察机关节省了人力物力。

三是从民事督促起诉制度规定的内容看也是可行的。民事督促起诉制度比较详细、系统地规定民事督促起诉适用的范围、条件、程序、后果等内容。这些内容合法、明确、具体，具有很强的可操作性。从运行情况看，实际效果也比较好。

二、民事督促起诉程序的适用和程序设计

民事督促起诉程序适用于：一是在国有土地、矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源出让、开发过程中，国家或社会公共利益受到损害的：二是在国有文物保管、收藏、使用、保护过程中，国家或社会公共利益受到损害的；三是在公共工程招标、发包过程中，国家或社会公共利益受到损害的；四是政府部门基于各类扶助目的而向企业或个人出借的专门财政资金未按规定或合同约定及时收回，或违反相关政策规定将资金出借给不符合条件的当事人的；五是在国有企业改制或者是在国有资产拍卖、变卖过程中。造成国有资产流失的；六是其他由于监管不力或滥用职权，损害国家或社会公共利益，需要督促起诉的。

民事督促起诉应依照法定程序进行，使之规范化、法制化。检察机关对受理的材料或线索，经审查认为有督促起诉必要的，应当自受理之日起三十日内立案，并制作《立案决定书》，送达拟予以督促的有关监管部门或国有单位。立案后，检察院为查清国有资产损失的事实，可以依法调查取证。民事督促起诉案件应当在立案之日起三个月内审结。审结后，认为案件符合督促起诉条件的，经检察长决定，应制作《民事督促起诉书》，并向有关监管部门或国有单位送达，督促其依法向法院提起民事诉讼。检察机关在向被督促单位送达民事督促起诉书时，可以附调查取得的证据材料。同时，民事督促起诉书还应当报送上一级检察机关备案，以便上级院监督下级院民事督促起诉工作，确保民事督促起诉工作规范进行。如果被督促单位在收到民事督促起诉书后不予理会，被督促单位在收到民事督促起诉书后，不提起诉讼。致使国家或社会公共利益遭受实际损失的。检察机关可以向有关部门提出检察建议或纪律处理建议：构成犯罪的，应当依法追究有关部门或单位刑事责任。被督促单位在收到民事督促起诉书后，对方当事人在被督促单位提起诉讼前履行义务的，被督促单位应向检察院书面答复说明这一情况。