达县铁山林场林权现状及改革建议

王守洪 牟必春

摘要: 以达县铁山林场为例,通过对其林权的发展、变化、现状及存在问题的进行调查和分析,提出了明确产权、积极推行林权制度改革、切实加强国有林场产业建设、促进国有森林资源效能充分发挥的国有林权改革建议。

关键词:林权;现状;265

存在的问题;原因;建议;达县铁山林场

中图分类号:F326.22文献标识码:A文章编号: 1007-5739(2009)20-0267-02

森林是我国重要的自然资源,具有极大的生态价值、社会价值和经济价值。由于自然或历史的原因,当前我国对森林资源的占有、管理、经营和收益的权利分配上还存在相当大的混乱,从而导致造林难、护林难、林农增收难及国有林业企事业单位发展难等诸多问题。现拟从四川省达县铁山林场的林权变化和现状入手,深入细致地查找林权中的问题,分析其原因,并据此提出有关国有林权制度改革的建议。

1达县铁山林场的林权现状

为了恢复森林植被,培育更多更好的森林资源,1958年经当时的四川省达县专员公署批准,在达县的铁山区域成立了达县铁山林场,属于国营的全额拨款事业性质的单位。成立初期的铁山林场,利用铁山的荒山荒坡进行植树造林,改造一些低产林或疏林等,同时还管护一些已有的国有森林、无主的森林、地主的森林和有主人但未管理或不便管理的森林。在当时的历史条件下,铁山林场直接所造和所管理的森林便是铁山林场拥有的森林资源,其性质为国有,面积约为5 000hm²。

由于建场初的造林或护林未对所经营森林权属进行明确,改革开放后随着老百姓物权意识的增加,各种类型的林权纠纷不断,经过20世纪80年代末至90年代初的多次确权定界活动后,按照让利于民的原则,大多数国有森林划给了铁山林区周边集体村社。铁山林场森林资源的现状是:面积2 030hm²,蓄积15.98万立方米,林权均为国有,但82%林地属集体所有,森林大多处在铁山山脉的上部,位于生态脆弱的地段,而且其全部在四川铁山国家森林公园内部,全部为生态公益林。

2达县铁山林场林权中存在的问题

2.1林权争议多

铁山林区的森林在大办钢铁时期几乎被破坏殆尽,达县铁山林场建场初期在铁山进行大量的营造和管护森林,对于恢复铁山的森林植被具有十分重要的意义。当时铁山林场的造林和护林是由政府出资进行的,是政府行为,得到了政府及当地老百姓的认可,铁山林场所营造和管护而形成起来的森林毫无异议地成为了国有森林资源。森林资源属于国有,而土地却是铁山周边村社集体所有,由于当时国家的政策和相关制度并不完善,铁山林场没有在政府的组织下对所营造和管护的森林进行确权登记,未能依法与周边村社对森林进行确权定分,致使多年来得到口头认可的国有森林资源在当前不断出现所有权争议和纠纷。另外由于四川省达州市在县(市)行政区域的调整中,对铁山林场及其森林资源没有相应地进行重新划分,致使在通川区境内铁山林场的250hm²森林与通川区农林局在产权方面也一直存在争议。

2.2国有森林资源管理体制不完善

森林资源分类经营的理论早已形成,但国有森林资源分类经营的政策却迟迟未能出台,政府对铁山林场森林资源的经营目的没有明确定位,致使国家对管理这些森林资源的铁山林场性质一直处于模糊不清的状态,出现了对铁山林场在不同时期曾按照差额拨款、全额拨款或自收自支对待的差别。铁山林场的森林资源是国有资源,且是生态公益林,政府或相关部门应该评估其效益,由于生态效益是由全民共享,应该由政府来为其买单,从现实情况来看,由于体制不完备,铁山林场森林资源虽属国有公益型,但国家并未能对其完全负责。

2.3国有森林资源经营机制混乱

森林资源的培育和保护是一项具体的生产性事务,应该以企业化经营管理形式来实现其生产目标。长期以来,铁山林区的国有森林资源是达县铁山林场这个事业单位进行培育和保护,政府对铁山林场按照事业单位进行管理,人事权和部分的政权由政府或主管部门负责。铁山林场现人均管理森林资源不到30hm²,不仅生产效率差,而且单位整体效益极其低下,用事业单位的形式来实现生产性的目标,所谓的事业单位企业化管理,实为政企不分,经营机制严重混乱。

2.4周边集体森林经营不善,影响国有森林质量

铁山林场周边全是集体森林,其中部分是集体所有的天然林,部分则是过去铁山林场营造或管护的森林,在解决集体土地分层时分给周边集体村社的。拥有这些森林的农村集体只种田生产粮食,不懂森林经营,他们对所拥有的森林只砍伐而不造不管,造成大多数森林已经变为疏林、灌木林或荒山坡,森林资源数量越来越少,林分质量越来越差,使得生活在整个铁山林区的野生动植物资源生存环境恶化,也致使国有森林的林下资源质量和数量受到影响。

3存在问题的原因

铁山林场国有森林资源争议多,国有森林资源的经营效率低下,国有森林经营者生产积极性未能充分调动起来,森林资源的效益未得到充分发挥,表面上是地权林权二者不一致,经营者不懂或不积极进行森林经营所致,但笔者认为其主要矛盾在于资源的所有权、经营权、管理权和收益权不明晰,而使得对国有森林资源的责、权、利混乱所致。

首先是所有权不清晰,据统计,铁山林场现经营的国有森林资源中,目前尚存在所有权争议的有5处,面积达400 hm²以上,有争议的国有森林资源中除在通川区境内的250 hm²森林生长良好外,其余林分由于争议不能进行有效的经营措施而生长状况较差。其次是铁山国有森林资源长期坚持国营,林业主管部门对造林、采伐及运输进行管理,所有权与经营管理权没有进行有效的分离,这使得出现该管的没有管好、不该管的又管得过多过死,使国有森林资源的经营管理缺乏活力,未能充分发挥效益。再次是部分收益权没有明确,铁山林场82%国有森林资源是地权属集体、林权归国有,由于地权和林权的分离而产生的收益分配问题长期存在,这也是导致影响国有森林资源经营管理及效益发挥的一个重要因素。

4国有林权制度改革建议

国有森林资源应坚持公有制为主体,在明确产权的基础上,积极推行国有林产权制度改革,切实加强国有林场产业建设,促进国有森林资源生态效益、社会效益和经济效益的充分发挥。

4.1明晰森林资源的产权关系

林权是一种特殊的物权,结合造林管护的实际、历史的情况以及铁山国有森林的公益性质,要用《森林法》和《物权法》等相关政策法规,来准确地定分铁山国有森林资源的所有权、经营权、管理权和收益权,理顺所有权、管理权、经营权和收益权之间的关系,并要严格地按照《物权法》的要求切实地保护相关权利者的利益。国有林场所拥有的各种森林资源,包括林木资源、林地资源、林中间隙地、林下资源以及荒山荒地等都可以作为林权改革的对象,其产权都要得到明确,这是搞好国有森林资源经营管理的前提条件。

4.2国有林权改革要与分类经营相结合

以森林分类经营为基础,综合考虑区域自然、社会、经济状况,按照不同的生产经营目的,将国有林场划分为商品经营型、生态公益型和混合经营型3类,实行分类经营,分类管理。铁山国有森林处在铁山山脉的上部,属于生态脆弱地段,而且其全部在四川铁山国家森林公园内部,因此铁山林场国有森林全为生态公益林。生态公益林主要创造生态效益,而生态效益为全民享受,培育和保护铁山国有森林资源,应由政府来投资。在当前林业的生产职能已由木材生产为主转变为生态效益为主的情况下,片面地强调经济效益,让国有林场自求平衡,将不利于生态环境建设和整个社会的可持续发展。

4.3抓好权属的合理有序流转

在确定森林资源各类权属的基础上,各权属关系主体可以通过平等协商,确定各类权属的收益分配比例,也可依法、有偿和合理地流转相关权属关系,从而使森林资源的所有、经营、管理和收益得到协调并能有机地统一起来。由于铁山国有森林处于铁山国家森林公园内,并是重要的生态公益林,建议由政府或公园建设业主出资采用流转的方式,将地权属集体的国有森林的林地权属转为国有,森林公园周边村社拥有的重要的集体公益林也可采用流转方式转为国有,这样既能解决集体村社有权无收益的问题,避免林权纠纷,同时也有利于开展森林公园的各项建设。

4.4依托国有森林资源,加强产业建设

加强对国有森林资源的经营和管理,要强化以国有森林资源为依托的林业产业建设,利用国有林业企事业单位的专业技术优势,把国有林业产业建设提升到一个新的水平,充分展示国有林业企事业单位在林业生态和产业建设上的骨干和示范作用,并以此推动全社会林业建设的进步。对铁山国有森林资源的利用,应该以铁山林场为主,吸引政府和社会各方的力量,依托铁山国家森林公园这块牌子,狠抓森林生态旅游产业的建设与发展,同时也可因地制宜地开发种植和养殖业,充分利用林下资源,这样铁山国有森林资源就能够得到持续经营并越来越好,重点公益林的生态效益就能得到充分发挥,并能创造出更多的社会效益和经济效益。

4.5国有林权改革要与国有林场改革相结合

要保证铁山国有森林资源的培育和管护的高效性,就应该引入现代企业制度,实行公司化的管理,即由政府主管部门或专门的国有森林资源管理机构根据社会效益或生态效益的需要,确定生产目标,让企业通过市场化的机制来实现生产目标。因此,按市场需要改革达县铁山林场以前的运行机制势在必行。国有林场改革要克服以下2种错误做法:一是按照农村包产到户的模式,划小经营单位或分片到户,笔者认为这种做法不符合林业生产长期性和规模化的要求,也不符合分类经营的要求;二是借林权改革之名,让一些企业或个人低价承包租赁或买卖国有森林资产,这种做法与法律的公平原则背道而驰,只能造成国有森林资产的流失,而对放活国有森林经营权,促进国有林场产业发展没有直接作用。

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