小康社会视野下中国环境立法体系的完善

曾文革　张　婷

摘要：中国确定了全面建设小康社会的目标，融入并体现了可持续发展的主题，突出了环境保护这一基本国策的战略地位。建设小康社会环境保护战略目标的提出，其贯彻实施需要环境法律的保障。在中国全面建设小康社会的新时期，选择什么样的模式，能够更好地、更有效地解决当前环境立法及其实践领域的突出问题，值得思考和研究。文章从分析环境保护在全面建设小康社会中的重要性出发，研究建设小康社会对中国环境立法的总体要求和建设小康社会目标对中国现行环境立法体系的挑战，并提出小康社会背景下完善环境立法体系的思路。

关键词：小康社会；环境保护；环境立法体系

中图分类号：D912.6文献标志码：A文章编号：1008－5831(2009)01－0085－06

一、环境保护在全面建设小康社会中的重要性

2002年党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟蓝图，提出的具体目标之一是：“可持续性发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”2007年党的十七大报告进一步规定要“建设生态文明”，使“生态文明观念在全社会牢固树立”。由此，中国共产党对环境保护和生态文明建设在全面构建小康社会中的重要性，无论是从理论认识还是到具体实践，都上升到了一个崭新的高度，而且为新世纪的环境法治建设指明了方向。

全面小康目标融入并体现了经济和社会可持续发展的主题，突出了环境保护这一基本国策的战略地位。环境保护在全面建设小康社会中的重要地位主要体现在以下方面。

(一)建设资源节约型、环境友好型社会是全面建设小康社会的基础

2005年党的十六届五中全会提出要加快建设资源节约型、环境友好型社会，体现出党和国家要通过建设资源节约型、环境友好型社会来切实加强环境保护，促进经济和社会的可持续发展所做出的重要战略部署。

建设资源节约型、环境友好型社会是对不可持续的生产关系、生产方式和消费方式的变革，它既是全面建设小康社会的基础，也是建设小康社会的一项重要任务。必须看到，满足全面建设小康社会对资源环境的要求难度相当大。今后，随着经济总量不断扩大和人口继续增加，对能源资源的消费需求量将越来越大，各类污染物产生量也将不断增多，生态压力还会进一步加大，环境问题将会更加突出。在全面建设小康社会进程中，必须更加重视节约资源和保护环境工作，在实现国内生产总值等经济目标的同时，采取切实有效的措施，使主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。

(二)环境保护是实现小康社会生态文明目标的重要途径

党的十七大明确提出了“生态文明”这一概念，将其作为构建小康社会的重要目标之一。生态文明建设包括环境与自然资源的保护，生态文明观是环境保护工作的指导思想。与创造物质文明的情况相反，良好生态条件的取得需要人类付出的是对自然的干扰的减少，是顺从自然运动的规律，是对我们生存环境的保护。因此，要实现小康社会所确立的生态文明的目标，要求人类用更为文明而非野蛮的方式来对待大自然，努力改善和优化人与自然的关系，维护生态安全。

(三)环境保护是解决中国环境问题的基本途径，是实施可持续发展战略的关键

可持续发展战略是在人类社会面临日益严重的环境污染、自然资源耗损令人担忧的背景下产生的，是对传统的不可持续的发展方式的变革。全面建设小康社会要求将可持续发展观作为其指导思想，使整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。因此，加强和搞好环境保护，防治环境污染和环境破坏，是为进一步提高可持续发展能力，为经济建设和生产发展扫清障碍、提供资源，也是为促使全面建设小康社会的目标能够早日实现。

(四)重视并搞好环境保护，是自然生态和社会经济发展的客观规律的要求，是实现小康社会目标的必经之路

国内外的经济社会发展经验告诉我们，经济社会的发展，必须与人口、环境、资源统筹考虑，决不能走浪费资源与先污染后治理的道路。以环境保护为长期基本国策，以生态良性循环为基础，这样的发展才是健康的和持续的。无论是从中国全面建设小康社会所面临的客观条件来说，还是从建设小康社会所追求的最终目标来说，加强环境保护都是当前和今后中国社会发展的客观需要，是必然选择和必经之途。

二、建设小康社会对中国环境立法的总体要求

为了实现中央提出的小康社会目标中的环境指标，国家应当提供强有力的环境立法体系的保障。小康社会背景下高质量的环境立法，应当遵循以下原则。

(一)经济发展与环境保护相适应的原则

如何正确处理经济发展与环境保护二者之间的关系是贯穿整个环境立法工作的一条主线。中国在经历了“先污染后治理”给环境带来的灾难性破坏之后，结合中国国情，最终确立了经济发展与环境保护相适应的发展道路。党的十七大报告明确提出“经济发展与人口资源环境相协调”，这为做好新时期的环境保护工作和环境立法指明了方向。在环境立法中贯彻落实“经济发展与人口资源环境相协调”的原则。就要求将可持续发展作为环境立法的基本理念。在可持续发展观指导下，环境立法的立法目的应确定为自然－社会－经济的持续、健康、稳定发展。

(二)环境立法应全面体现源头控制和全过程控制的原则

小康社会背景下，环境立法也应该逐渐从注重消极的污染后的治理转到积极的预防上来。从国外发展趋势看，现代环境保护的具体制度设计越来越倾向于“源头控制”和“全过程控制”，集中体现于清洁生产、循环经济等相关制度。因此，环境立法不论是立法目的的确定，还是立法原则的确立，甚至是立法内容的设置均应体现“预防优先”的精神，强调和突出建立健全清洁生产、源头削减、环境影响评价等一系列环境预防制度。

(三)污染防治立法和生态保护立法并重的原则

中国环境法范畴通常被界定为污染防治法和自然保护法两大板块，但是从中国环境法具体的法律法规看。保护自然环境和生态的自然保护法则处于相对薄弱的地位。其结果是，环境与自然资源法律体系“完善”的过程事实上是环境污染防治法不断完善和与自然资源法不断分离的过程。小康社会下的环境立法应该采用广义的环境法概念，改变以往仅注重污染防治立法的局面，依照污染防治立法和自然保护立法并重的原则，达到污染防治立法和自然生态保护立法结构上的平衡。

(四)政府职能、市场机制和公众参与相结合的原则

在小康社会背景下，为了确保制定出来的环境法律能够得到有效实施，在立法时就要充分发挥平衡政府、企业和社会公众三方利益的作用。就政府而言，应当在环境立法中明确规定政府对环境保护承担主要责任，强化政府管理职能，建设环境服务型

政府。在发挥政府职能的前提下，对环境与资源的开发利用单位和排污单位就要充分发挥市场机制作用，合理运用财政、税收、信贷、价格等经济刺激手段促使其主动、积极地遵守环境保护法律。同时，要通过良好的制度设计从程序上使环境立法受到社会公众切实的参与和监督，保障立法能全面衡量并反映社会公共利益的目的。

(五)立法数量与立法质量并重的原则

中国环境立法的一个怪现象是，一方面环境立法大量膨胀，立法速度之快、数量之多是其他法律部门所无法企及的；另一方面却是环境污染和破坏状况不断加剧，大量环境立法没有得到有效实施。造成这种环境立法“虚假繁荣”的根本原因是由于环境法是一个新兴的法律部门，发展时间较短，立法技术和立法质量不高，在立法方面还存在诸多缺陷。因此，法的可操作性较差，大多数环境立法没有发挥其预期的立法目的。然而，在全面建设小康社会的新条件下，我们需要的是充分反映和表达人民意愿、反映社会进步的高质量的良法。我们不仅要求要有一个门类齐全、布局合理、互相协调，在各个领域都有法可依的环境立法体系，而且更要努力提高立法技术和立法质量。这就为中国小康社会的环境立法工作提出了更高的要求。

三、建设小康社会目标对中国现行环境立法体系的挑战

(一)中国现行环境立法体系概述

所谓环境立法体系，通常称为环境法体系，是指由有关开发、利用、保护和改善环境资源的各种法律规范所共同组成的相互联系、相互补充、内部协调一致的统一整体。截至到目前为止，中国已经制定了环境与资源保护法律26部，行政法规50多项、部门规章和规范性文件近200项，地方性法规和规章1600多项，批准和签署环境保护方面的国际条约51项，中国已在环境立法领域形成了一个范围广阔、内容庞大的环境立法体系，环境法已经成为一个独立的法律部门。

就结构和效力层级而论，中国环境立法体系可分为如下7个层次：第一，宪法中的环境保护条款；第二，环境保护基本法；第三，环境保护单行法(包括污染防治和自然资源保护两大类)；第四，环境保护行政法规和部门规章；第五，地方性环境保护法规和地方政府规章；第六，其他法律(如刑法、民法通则以及有关经济法律)中的环境保护条款；第七，国际环境条约。

(二)中国现行环境立法体系与小康社会要求的差距

完善的立法体系最基本的特点是其系统性和完整性，以及不同层次立法之间的相互配合与协调。虽然中国环境法律体系的框架模式已经初步形成。但仍存在环境法律体系内部结构不协调，每一层次的立法还不完善，与小康社会的要求相比还存在一定差距。

1、环境立法理念未充分体现可持续发展的思想

小康社会要求将可持续发展观作为环境保护与污染防治立法的基本理念。在中国现行环境立法中，经过修订或新近制定的法律都已经将可持续发展作为其立法理念，但仍有部分法律未体现出可持续发展的思想。甚至中国的环境保护基本法——《环境保护法》的立法理念仍局限于将经济增长作为衡量标准的传统发展观。这种立法理念的偏差会导致牺牲环境来换取一时之发展的现象，重蹈“先污染后治理”的覆辙。在司法实践中，如果出现环境利益和经济利益相矛盾的情况，选择经济发展优先往往比选择环境优先、限制经济更有法律根据。这显然有悖于可持续发展观所维护的代际公平原则和小康社会提出的生态文明的要求，应尽快予以修订。

2、《宪法》中的环境保护规定未体现建设小康社会的目标

在环境立法体系中，属于最高层级的《宪法》从三个方面对环境保护进行了原则性的规定：(1)关于国家环境保护的基本职责和总政策；(2)将自然资源和某些重要的环境要素宣布为国家所有，从所有权方面为自然资源和环境保护提供保证；(3)强调对自然资源和环境要素要严格保护和合理利用，以防止因自然资源不合理开发而导致环境破坏。但是，作为国家的根本大法，却未能体现出环境保护所倡导的可持续发展理念、环境权理念。中国建设小康社会和资源节约型、环境友好型社会的生态文明目标，也应当在《宪法》中体现。

3、《环境保护法》未能发挥环境基本法的功能

小康社会中环境保护的充分落实，环境基本法的作用需尤为突出，它对各单项环境保护法律起着统领性的基础作用，是其他单项环境保护法律的立法依据。1989年的《环境保护法》作为中国的环境保护基本法，自其修订以来的近20年间，随着中国经济、政治、文化的发展以及环境立法体系的充实与完善，该法已经显露出严重的时代滞后性。

不符合建设小康社会要求的部分主要表现在以下方面：立法目的仍然以经济建设为中心，未能体现生态优先和可持续发展的要求；立法的基本原则已经过时，不能体现小康社会背景下新的时代特征；《环境保护法》中确立的很多制度存在着较浓厚的计划经济色彩，缺乏体现市场机制和市场手段的法律制度；立法的内容上，主要侧重于污染控制方面的制度建设，并且规定了很多具体操作程序，然而在自然资源的保护方面却缺乏基本的规定，忽视生态保护立法的倾向严重；环境管理机构设置重复、职能交叉，而且仅注重政府管制手段的建设，对如何建立一个责任、高效、透明、服务的政府，如何平衡管理者与被管理者的权益缺乏考虑；法律责任条款的规定过于原则化，而且处罚力度软弱无力，不能有效解决“违法成本低、守法成本高”的问题。

而且，原本为《环境保护法》所规范的环境与资源保护领域业已相继制定实施了诸多单项的环境与资源保护法律。这些单项法律不仅以其具体化的法律规范架空了《环境保护法》，而且在法律原则和制度方面也有较大的创新和突破，这已致使《环境保护法》名存实亡，所以必须尽快抓紧制定或修改，使其真正成为对环境保护重大问题加以全面综合调整的法律。

4、环境单行法律还存在立法空白

环境单行法是针对特定的环境保护对象，即某种环境要素或特定的环境关系而进行法律调整的专门立法。根据其所调整的社会关系的不同可分为污染防治法和自然保护法。目前中国重要的自然环境要素和资源保护立法已基本完备，但仍然存在如下问题亟待改善。

第一，环境单行法的许多条款与基本法重复，而且各单项环境法律之间也存在着冲突、重叠之处，严重影响了环境法的执法效果。

第三，单行法规定的权利义务关系既不确定又不具体；

第四，许多亟需制定的法律尚属空白。污染防治方面如恶臭污染防治、电磁波污染防治、放射性污染防治以及有毒有害化学品的管理、环境污染损害赔偿救济等仍是法律空白；自然资源和生态环境保护方面如野生植物资源保护、湿地保护、土地沙化与盐碱化、国家公园保护、自然遗迹与人文遗迹保护等也亟需相应立法的尽快出台。

而这些方面的立法都是实现小康社会下的生态文明需要重点完善的领域。