农村环境问题的制度原因和对策分析

曾维政　尹松波

摘 要：随着社会经济发展广度和深度的持续加大，农村环境问题日益显露，农村生态环境问题已经成为制约我国国民经济和社会发展的一个严重障碍。从政治制度、经济制度和社会制度等方面分析了农村生态环境问题产生的原因，并提出了推进决策的科学化和民主化、完善环境保护制度等相应的对策措施，有利于推进社会主义新农村建设与和谐社会建设。

关键词：农村环境 政治经济社会制度 制度建设 新农村建设

中图分类号：F203 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2009）02-013-02

一、制度方面的原因

制度是“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”①，它“包含着一套从章程和规则出发来检测偏差的程序，最后还有一套道德、伦理的行为规范，这类规范限定了章程和规则的约束方式的轮廓”②。一个社会的制度应该与生产力和生产关系相适应，以促进社会的发展；反之，则会对社会进步形成障碍和阻力。社会主义新农村建设中的生态环境问题的产生有很多就是制度方面的原因造成的。

1.政治制度方面。

（1）决策制度。新中国成立以后，我国社会经济发展迅速，取得了举世瞩目的伟大成就。但是，在社会经济发展的决策过程中，由于缺乏生态保护意识，认为环境无价，没有充分考虑对环境的影响，最终导致了经济发展产生的生态压力与环境的实际承受能力失去平衡和协调，使生态环境遭到严重破坏。

就环境立法来讲。因为社会公民深受环境污染、生态破坏的影响，是环境污染的直接受害者，希望维护自己的环境权益，希望环境保护法律法规具有最高的权威，希望有机会表达自己的心声，发表自己的看法。但是，在中国现实的立法过程中，我国农村居民人微言轻，很少有参与立法的可能，难有声音可以影响立法，他们实际上处于立法者考虑的范围之外。

（2）行政管理制度。我国内地实行的是中央高度集权的单一的行政管理制度，由下到上一级对一级负责，这就决定了地方政府下级必须听命于上级政府。我国现在有五层制：中央、省(自治区、直辖市)、市、县、乡（镇）。首先是中央与地方的关系，然后是省、自治区、直辖市与下级行政机关的关系。改革开放后，中央对地方政府普遍放权让利的同时，先后出现了中央对特区、计划单列市、沿海开放城市、副省级城市以及广东、福建等省的区别和特殊放权。这样就打破了传统的中央与地方关系模式，使之从均衡转向不均衡。权限多的地方，享受的政策资源、经济资源、社会资源多，经济发展速度会更快一些。经济水平的提高会促使人的环境意识增强。反之，权限少的地方，经济水平可能要低，当地居民的生态保护意识会弱一些。

（3）干部任用制度。在我国五层制的政府管理结构中，主要是通过组织部门的考核选拔任用干部，而不是实行全民直选的民主制（村一级实行直选，但村不在五层制中），这种制度主要采取下管一级的方式进行，下级只对上一级负责。这种干部任用制度，一定程度上助长了新农村建设中的生态环境问题的发生。

2.经济制度方面。

（1）企业管理制度。一些位居农村的企业和乡镇企业为了片面追求局部利益和眼前利益，甚至置国家环保法律于不顾，这主要表现在以下两个方面。一是违反环境影响评价制度。据统计，我国乡镇企业环境影响评价制度的执行率仅为22.7%。单纯的末端治理污染扭转不了生态破坏的局面。因为老的污染解决了，新的污染又会出现。环境影响评价是在建设项目的可行性阶级，综合考虑各方面的因素，确保环境的有害影响最小，并提出防范对策和措施的一种制度。二是违反“三同时”制度。自上世纪70年代开始，我国就开始推行“三同时”制度，这是我国环境保护工作的一大创举，是我国环境保护法规定的一项基本制度。但在现实中，违反“三同时”规定的问题非常突出。除此之外，有的企业擅自停用污染治理设施，有的企业已实行停产治理却擅自恢复生产，还有的企业违法新建污染严重的项目。

（2）财税制度。我国实行的是分税制，核心是中央与地方在财政上分权、分税、分设机构，税种有中央税、地方税和中央与地方共享税。中央税与地方税的税收范围、税收体系各不相同。地方政府官员在自己的任期必须提高当地的财政收入以维持政府的正常运转、人员工资的发放、基础设施建设和地方民众福利的增加。同时，我国进行社会医疗、失业保险、社会保障等方面的改革，其中地方政府要负担这些项目中的份额。我国公务员队伍庞大，工资发放也是一个沉重负担。在目前分税制体制下，地方政府财政收入绝大部分来源于当地企业的纳税额，而企业纳税额的增加很大程度上依赖于企业生产的增长。地方政府为了获得更多的财政收入，总是要维护和推动企业增长。政府处于贫困、经济增长和环境保护的矛盾中，地方政府的排污控制行为容易受制于企业的经济关系。

3.社会制度方面。

（1）城乡制度。农村居民对环境问题的态度、对环保行为的参与、对环保认知的程度与他们的文化程度、教育水平密切相关。在城乡二元社会结构下，教育机会的不平等是较为严重的。农村学校的房子由村民集资修建，而城市中小学的房子由政府拨款兴建，而且，教学仪器、师资配备天壤之别。在录取分数上，农村孩子的录取分数远远高于城市孩子。现在大学中，城镇居民子女占70%，而农村子女只占30%，这同全国城乡总人口的比例刚好倒置。机会、教育资源的不均等，导致他们的教育程度和水平完全不一样。

城乡二元结构造成了城镇居民和农村居民在经济利益上的分配不均。经济上的强弱、贫困的困扰，会直接影响一个人的观念和行动。改革开放以来，我国城乡居民的人均收入在绝对值上有很大的增加，但在相对量上比较，城乡居民的贫富差距在扩大。

我国环境污染治理投资重城市轻农村，始终以城市为中心。在环境保护基础设施建设上，基本上是投资于城市，农村基本没有。从投资流向上看，近几年来，废气治理的资金已经高于废水的资金。一般而言，城市实行集中供水，治理废水对于城市居民而言没有治理废气明显，这就造成了环境公报所公布的“部分城市环境质量改善，总体环境形式恶化”——部分城市改善是指部分城市的空气质量有所改善，总体环境形式恶化是指全国水污染形势在恶化。在污染物的转移过程中，污染者可以通过自然的力量或以自然为载体把废物转移到下游或下风向。这样看来，农村成为城市污染物转移的消纳地几乎是合乎逻辑的。随着城市居民生活质量的提高，政府要加大环境质量改善的力度，为了节省治理费用，政府和企业以转移的形式向农村转移生活污染、生产污染等，农村居民替政府承担了环境污染治理的成本。

（2）环境管理制度。第一，环保部门受制于当地政府。我国的环境保护机构分为中央和地方，实行的是业务上受上级环保部门的指导，但在财政经费上和干部任用上受同级党委政府的制约。中国经济的转型是地方政府主导型的市场经济转型，地方政府是其辖区内经济发展的主要推动者。企业的发展对改善当地的就业状况，促进社会发展非常重要，而当地居民把致富奔小康也寄托在当地政府身上，加之企业生产增长是地方政府政绩考核的主要指标，这样，地方政府与企业之间就结成为一种特殊关系。环保部门作为一个职能部门，只能根据当地党委政府的发展思路或者当地党政领导的眼色和声音来进行对本辖区内的污染企业进行监督，否则，他们的办公经费、人员工资、技术设备等可能得不到满足。这种情况下，就艰难对污染企业进行监督管理。第二，环保部门没有统一的监管权威。对同一对象，有多个相互冲突职能重叠的机构，机构之间难以协调，互相推诿。如水由水利部门和地方政府管理，污染问题由环境保护部门管理，水土流失则由农业部门和国家林业部门管理，河流流域委员会则是跨行政区域管理，而河流流域委员会无权打击违法者。

二、几点建议

1.推进决策的科学化和民主化。在环境立法和社会经济决策的过程中，要以科学发展观为指导，坚持节约资源和保护环境的基本国策，按照生态文明的内在要求，充分考虑环境的自净能力和承载能力，倾听群众的呼声，保障人民群众对环境的知情权、参与权、表达权、监督权，实现决策的制度化、规范化和程序化，提高科学执政、民主执政和依法执政的水平。

2.完善农村环保管理体制。

(1)纠正我国治理污染的偏向。我国政府在污染的治理上，一向重城市轻农村，农村环境污染治理的投资很少。在城市污染的治理上，重点在废气的处理上，废水的污染处理不太重视，造成城市下游的河流水质变坏，影响农村居民的生产和生活。城市工业废水的治理对暴露在自然之中的广大农村居民更为现实和迫切。今后在城市废水和废气的处理上，建议合理安排，保证流经农村地区的河流水质更安全。

(2)加大乡村污染治理的资金投入。在农村环境污染治理的基础设施建设上，建议政府加大投入，改变过去几乎是空白的状态，防止农村污染越聚越多。在乡镇企业的污染治理上，政府也应加大投资力度。对于技术设备落后、环境污染严重的乡村工业，要毫不手软，坚决关闭。对于单个污染治理效率不高的乡村企业，可在产业集群地区集中处理，这样可以达到污染治理的规模效应。

(3)增加农村环境保护人员的编制。目前，我国农村环境保护人员和监测机构非常少，不适应农村环保事业发展的需要。有必要增加农村环境保护人员的编制，同时也应在农村地区设立环境监测机构。关于农村环保人员的工资待遇问题，鉴于地方财政实力困难，可以采取补贴的方式，或者在农村中文化水平较高的人员或复员退伍军人、退休后居住在农村的老干部中物色一些有公益心和责任心的人，进行环境保护专业知识和法律法规知识的培训，使他们成为农村生态环境保护的兼职人员。

(4)环境保护部门实行垂直领导。在当地党委政府的领导下，环境保护部门在环境保护方面发挥了重要作用，取得了一些成果。但是，脱离不了当地的财政支持和干部人事任免，环境保护部门束手束脚，难以大刀阔斧地开展环境保护。2008年，原国家环保总局已更名为国家资源和环境保护部，省市县乡的环境保护部门应该实行垂直领导，由国家环境和资源保护部统一归口管理，人员由上级环保部门统一任命，人员工资和办公经费由上级统一拨付。

3.设立独立的环境保护税税种。自20世纪70年代起，世界上许多国家采取了很多政策和法律手段，保护自然环境，维护生态平衡，其中最重要的一项措施就是开征环境保护税，主要包括：二氧化硫税、水污染税、噪音税、固体废物税和垃圾税五种。这些税种是根据“谁污染，谁缴税”的原则设置的，其课征范围涉及大气、水、生活环境、城市环境等很多方面，其税收收入专用于生态环境保护。

环境保护税是国家在充分考虑生态环境遭遇危机的基础上，为了维护生态平衡，保护环境，履行宏观调控自然环境的保护职能，对滥用自然资源和污染环境的单位、企业和个人强制性地取得财政收入的一种经济手段。企业作为追求利益最大化的经济人，要想自愿地对环境污染付出相应的成本是不可能的。要解决这个矛盾，最好的手段就是征收环境保护税，让企业与个人将污染的代价计算成成本，使其外部成本内部化。我国现在的税制中，税制的环境保护程度不高，大部分的税目、税率主要是从经济的角度，而非从环境保护的角度、生态平衡和可持续发展的角度来考虑。守法的、清洁的生产享受不到税收的优惠政策，成本太高。而污染性的生产和与环境不友好的产品并不因为违法而付出成本，国家主要采取罚款而没有采取税收调节手段来抑制它的生产和需求，导致一些企业宁愿缴纳排污费，取得合法的排污权，也不愿投资购买污染处理设备，甚至有些企业，有污染设备也不愿启用。

国家的税收政策应进行绿色改革，将经济税收杠杆与生态平衡有机地协调起来，建立起独立的资源环境税税种，使资源环境税成为国家税制体系中的一个重要组成部分。通过环境税这一经济杠杆，将环境污染的社会成本内化到企业的成本中去，促使企业调整自己的经济行为，采取有效的措施控制污染，保护生态平衡。

4.企业实施绿色管理。在全球生态环境不断恶化，环境保护呼声日益高涨的过程中，各国都在探索由传统的管理模式向创新型的绿色管理模式转变的方法，把绿色管理作为新的经济增长点的重要途径。绿色管理旨在以可持续发展为宗旨，把环保与节能有机地结合起来，融入到企业的生产经营管理过程中，强调生态效益、经济效益和社会效益的统一的企业管理新战略。

绿色管理实质上就是把绿色价值观与和谐发展观揉合在一起，并具体落实到企业的计划、组织、领导和控制等一系列的职能中，通过合理节俭地利用自然资源，实现废物的循环利用，正确协调人与自然之间的矛盾，保护生态平衡，形成绿色生产力，实现企业与社会的可持续发展。

从环境保护角度来讲，绿色管理是企业生产经营活动以环境保护为前提，无害于人类的生存与发展，进行无污染或最小污染的生产活动；从资源利用角度来讲，绿色管理是企业在生产经营活动中对自然资源在有效利用的同时要做到环保和节能，使有效的资源得到合理的利用，并尽可能地进行生产循环再利用；从效益角度来讲，绿色管理是指企业的 生产经营运作应实现一定的社会效益，使之与经济效益、生态效益有机统一。

5.进一步开展社会主义新农村建设。农业、农村和农民问题是全面建设小康社会的关键问题，农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。目前，我国农业生产水平还不高，制约农业和农村经济发展的深层次矛盾尚未消除，促进农民稳定增收的长效机制尚未形成，农村社会经济发展滞后的局面尚未根本改变。要用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培育新型农民发展农业，提高农业水利化、机械化和信息化，提高土地产出率，提高农业素质、效益和竞争力③，走中国特色农业发展道路，建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村。

注释：

①[美]道格拉斯·C.诺思.经济史中的结构与变迁[M].商务印书馆，1993

②[美]道格拉斯·C.诺思.交易成本、制度与经济史[J].经济译文，1994（2）

③本书编写组.毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想概论[M].高等教育出版社，2008

（作者单位：云南财经大学马列部 云南昆明 650221）

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