中国政府体制改革思考

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编者按：改革开放30年来，中国的经济发生了巨大的变化，社会也正在发生巨大变化。在此基础上，中国政府体制也发生了巨大变化：政府组织得以越来越精简、高效；政府职能得到了迅速的转变，开始逐渐适应市场经济的需要；政府行为日益法制化，开始依靠法律规则来施政；政府权力日益分散到经济、社会和基层政治领域，自主治理的市民社会结构正在逐步发育；政府人事选拔任命和决策逐渐公开化、民主化；政府运作逐渐透明化，公民的知情权逐渐得到了认可、重视和尊重……。在“第四届中国杰出管理者年会”上，中国人民大学公共政策研究院执行副院长、教授、博士生导师毛寿龙的发言，总结了中国政府体制改革的基本成果，分析了其中所包含的基本价值。会议期间本刊记者将他的发言加以整理以访谈形式予以刊发，以飨读者。

记者：回顾改革开放以来历届政府的改革努力，我们可以看到，中国政府体制改革在每一个阶段都取得了实质性的成果。这些改革成果包含组织效率、职能效率和政治效率的基本价值，也隐含着组织效率发展、职能配置效率提高和政治效率改善的基本逻辑。请您先谈谈中国政府体制改革的基本成果。

毛寿龙：在改革开放进程中，中国政府体制改革包含着非常丰富的内容。从最广泛的意义上看，中国政府体制改革，包括整个国家权力结构的调整，如中央与地方关系，党政关系、立法、司法、行政之间的关系等，包括政府职能转变，政府运作法制化，政府决策民主化，公务员制度建设等。从具体管理上看，还包括国防、公安、科学、教育、文化、公共卫生等管理体制改革。不过，从行政学角度来看，中国政府体制改革，主要表现为行政管理体制改革，也就是如何建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。其主要实践表现为每隔五年进行一次的国家机构改革。1982年、1988年、1993年、1998年、2003年，每隔五年均开始一场精简机构和裁减人员的改革。这一变革可以说构成了中国政府体制改革的重要内涵。每一次改革，应该说都留下了重要的改革成果：

1982年的政府机构改革，把100个工作部门精简到61个，除此之外，还精简了大量领导职数，副总理职数下降，副部级职数也减少了很多，一般一个部为若干个副部长，而改革前有些部门副部长有20来个。此外还解决了领导干部终身制的问题，如省部级干部正职65岁退休，副职60岁退休。这些改革，不仅大大提高了政府工作的组织效率，而且还为后来的发展具有更重要的意义。

1988年的改革，国务院部委机构减少41个，工作机构数继续减少到68个，编制减少9700多个，并开始把机构改革与政府职能转变联系起来，重点是实现政企分开，弱化政府的微观管理职能，强化综合管理职能，精简专业部门，强化宏观调控部门。这次改革的特色是开始按适应市场经济建设需要来设计和实施政府机构改革。

1992年开始，中国正式确立要建设市场经济，政府机构改革的核心目标转变为如何转变政府职能。不过，由于市场经济刚刚开始建设，政府职能不可能马上转变到位，因此，1993年机构精简的成就并不显著，比如国务院工作部门1993年从86个减少到59个，但1997年膨胀到72个，精简的人员也是如此。

1998年的改革，其关键是着眼于市场经济建设的需要，精简了很多与计划经济相关的经济部门。这些经济部门转变为国家经贸委下属的9个局，而这9个局没有在改革之后恢复原来的身份，在2001年2月19日，终于找到了各自的归宿：7个局撤销，国家煤炭生产局改称国家安全生产局，只有国家烟草专卖局依然保留。到此为止，中央各部委办直属局公务员从1997年3.4万人减少到1.7万人，国务院人员编制总数减少了47.5%。除此之外，一些市场监管机构得到了强化，规格提高了，如国家工商行政管理总局、新闻出版总署，国家质量技术监督局和国家出入境检验检疫局合并成为国家质量监督检验检疫总局，成为正部级单位。而一些部门下面也设立了很多司局单位，比如外贸部建立了世界贸易组织司，还成立了中国政府世贸组织通报咨询局、进出口公平贸易局等，还成立了一些正部级单位，如国务院信息化办公室等。

2003年国务院机构改革的核心内容是：（1）深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会；（2）完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会；（3）健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会；（4）继续推进流通管理体制改革，组建商务部；（5）加强食品安全和安全生产监管体制建设，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，将国家经济贸易委员会管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构；（6）将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会；（7）不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部。2003年春天新一届政府的改革没有在机构数量和人员规模上下功夫，但通过机构调整，为建设适应市场经济需要的政府体制奠定了组织基础。

总结改革开放以来五次机构改革，可以看到如下特征：

各级政府机构的职能发生了很大的变化，政府逐渐放弃了物资分配权，物价控制权，企业经营管理权；国营企业逐步萎缩，并且基本实现了股份化、市场化经营；民营企业不断发展壮大，成为国家经济发展的主力；市场经济的雏形基本形成，政府职能转变发生了翻天覆地的变化。

政府的运作方式发生了很大的变化，法律的力量在各个领域开始发挥作用，依法治国，依法行政，已经成为政府运作的基本要求。政府的职能也由此开始走向法制化的轨道，政府的执法职能越来越强化，成为政府的重中之重。

政府的权力开始逐步下放，条条的力量虽然还很强，但块块的力量越来越得到了强化。政府公共服务越来越强调公民参与，强调公民和公共服务消费者对政府活动的评价。全国各地很多地方政府开始实行让公民评价政府绩效的活动，取得了较好的效果。

政府改革的焦点依然是机构、职能和人员编制等，但基本的制度建设越来越受到重视，为市场经济服务的意识越来越强化，行政审批制度改革、财政预算制度和财务制度改革、领导干部选拔任命制度改革、政务信息制度改革等，在宏观的机构和人员改革之后逐步推行。政府管理开始逐步重视质量。

记者：从价值的角度来说，政府的改革主要是追求三种效率，请您具体谈谈这三种效率好吗？

毛寿龙：一个政府效率如何，决定于很多因素，其中有三个方面是很重要的，一是组织效率，二是职能效率，三是政治效率。任何着眼于效率的政府改革，至少都包含着这三个方面的考虑。组织效率，主要体现在其组织结构的合理性方面，政府的职能是有限的，比如政府几乎不需要管理国有企业，或者需要管理的国有企业数量极少，有很强的市场经济自律制度，很多市场监管职能如金融、证券和一般市场监管，不需要很强的行政监督，因为有很强的立法和司法以及社会舆论的监督。公共服务是层级化的，不需要行政机构直接提供大量的公共服务，如教育、体育、医疗、公共卫生等。很多比较特殊的部门，政府的职能也比较有限，与公民、企业和社会组织形成了良好的伙伴关系。在经济领域，资源配置完全由市场自身组织，市场的运行，大多数情况下也由行业协会等社会中介组织自主监管，政府主要是提供基本的法律与秩序，组织各方面的力量来提供基础设施，提供必要的公共服务。政治效率主要体现在宏观政治框架是否合理，政治合法性机制是否到位。宏观政治框架主要体现在一个国家的政治事务、司法事务与行政事务应该有一个合理的分工，行政机关管辖行政事务，立法机关管辖政治事务，司法机关管辖司法事务，三个机关形成相互监督、相互良性合作，相互支持的关系。理想的政府是组织效率、职能效率和政治效率都处于最大化状态的政府。如果在某个方面没有最大化，其他方面的效率也将随之难以达到最大化。比如，组织效率的最大化，需要政府职能转变和政治效率的条件。如果政府职能没有得到很好的转变，政治效率的制度化设置没有建设好，政府组织效率的最大化是很难实现的。职能转变也需要由组织效率和政治效率相配套。如果组织机构依然庞大，政府职能转变的改革往往会遇到各个组织部门利益的顽强抵抗。如果政治上行政机关承担了过多的立法功能和司法功能，承担了过多的执法监督功能，那么政府的职能就很难精简，职能转变就有很大的困难。政治效率，显然也需要政府组织效率和职能效率的支撑。如果职能配置不合理，政府管理太多的事情，组织效率就会最小化，而且难以取得改革成就，政治效率也不可能是最优的。政治效率没有改善，反过来，组织效率和职能效率改善也将受到制约。

正是由于中国政府在组织效率、职能效率和政治效率三个方面都没有达到最大化，因此，自上个世纪80年代初以来，到目前为止，每一届政府上任伊始第一件事情就是进行政府机构改革，到2003年已经进行了5次，并且可以预料今后还将继续改革，因为三个方面的改革虽有显著进步，但三个方面的效率距最大化还有一定差距。

记者：政府改革的历程，其实蕴含着三个逻辑：组织逻辑、职能逻辑和政治逻辑。这三个逻辑，贯穿着政府机构改革的始终，构成了政府改革的动力和阻力，也构成了进一步推动政府改革的突破口，尤其是为将来进一步推进政府改革的理论思维与进一步操作方案的选择提供了次序和空间。分析这一逻辑过程，有助于我们更好地理解政府改革的过去，更好地把握当前改革的性质，以及进一步努力的方向。请您比较详尽地分析一下这三个逻辑过程。

毛寿龙：分析政府改革的逻辑过程需要结合政府改革的时代背景和历史进程来谈。第一次改革发生于20世纪80年代初，组织效率，工作效率，是此次改革的核心推动力，精简机构与人员，以及妥善安排老干部，是此次改革的核心手段。这次改革，组织逻辑推动很大，政治阻力很小，一方面是因为方法得当，对老干部的利益给与了尽可能的照顾，减少了利益方面的阻力，另一方面也取决于老干部的政治觉悟。但是职能逻辑构成了阻力，因为当时整个经济还是计划经济，部级机构精简，但职能不变，并且随着经济的恢复发展，越来越复杂，这很难让机构精简下来。为了发展经济，精简掉的机构又重新恢复和发展，到1987年时机构和人员已经迅速回潮。不过，由于当时的经济体制已经开始转轨，物资部门和流通部门开始通过双轨制改革逐步进入市场化阶段，这为1988年的机构精简提供了职能转变的空间。政府职能转变提上日程，有计划的商品经济，社会主义商品经济，是政府职能转变的基础。这次改革，组织逻辑继续发挥作用，但职能转变逐渐上升到与行政效率同等的地位，经济改革，与组织人员精简成为机构改革的主要手段。

1993年，中国政府宣布正式开始社会主义市场经济建设。市场经济建设取代有计划的商品经济，这是一个实质性的转变。由此开始，政府开始朝着市场经济的方向转轨。政府职能开始全面转变。但当时因为市场经济刚刚建设，政府职能的转变刚刚开始，不可能很快到位，机构只能以此为基础进行局部性的精简，所以成果有限。1996年各级政府开始法治国家建设，依法治国，依法治省，依法治县，依法治市，依法治村，国有企业实行抓大放小式改革，进一步推进市经济，这为1998年继续推动机构改革和人员精简提供了充分的职能逻辑的空间。1993年的改革，可以说是组织逻辑与职能转变逻辑同时并进。

1998年春，国务院以强有力的手段，排除各种干扰和部门利益的阻力，雷厉风行地进行机构撤并，把计划经济色彩的经济部门撤并，铲除计划经济利益集团组织基础，给政府职能转变提供组织机构的空间。这次改革的特色是，机构改革在现有的政府职能转变的基础上取得了突破性的成功，实现组织与人员精简的效率，同时进一步为政府职能转变提供了广阔的空间，推进国有企业的改革，缩小国有企业规模，实行政企分开，然后再通过政府职能转变为组织与人员精简的组织逻辑服务。组织逻辑与职能逻辑交叉并进，强制撤并了多个经济部门，突破内部人控制的阻力，然后逐步进行经济改革。

2003年3月，新一届政府继续进行政府改革，政府组织继续调整，政府职能进一步转变，上次改革没有解决的遗留问题局部得到了解决。这次改革，组织逻辑从精简机构和人员转变为少量精简机构，主要为调整内部机制。2003年机构改革没有大幅度精简机构，也没有大幅度转变职能，并且还建立了国资委等特殊机构，主要原因是，在当时条件下，组织效率的提高已经没有什么空间，职能的进一步转变，主要取决于进一步解决国有企业的种种问题，取决于如何完善证券市场、金融市场等，在市场不完善的情况下，广泛的行政监督无法淡出，公共服务部门的改革刚刚开始，立法和司法部门发展不充分，无法替代国务院对行政部门比较独立的直属局进行有效的立法和司法监督。国务院为首的行政机构的复杂性，虽然在一定程度上下降了组织效率，但也在一定程度上减少了因决策失误可能导致的消极影响。

记者：要完善市场经济体制，关键是要改革行政管理体制，转变政府职能。随着市场经济体制的发展进程，深化行政管理体制改革、加快转变政府职能已经到了具体实践的阶段。也可以预料，我国的行政管理体制和政府职能转变将迈出实质性的步伐，政府行为的法制化、政府决策的民主化科学化、政府信息的公开化、政府职能的有限化，政府管理权力的多中心化将取得实质性的成果。请您对政府体制改革的基本走向和趋势做个概括的论述。

毛寿龙：从组织、效率和政治的分析框架来看，中国政府体制改革的未来趋势依然将遵循组织逻辑、效率逻辑和政治逻辑三个逻辑主线，在三个领域展开：组织变革、职能转变和配置以及政治体制改革。在此期间，可能出现一些变数，但其基本趋势和走向可以概括为：在未来的20年里，中国政府还将进一步按照精简、统一、效能的原则进行机构改革，精简具有计划经济色彩的部门，政府机构继续逐步精简，并实现机构和编制的法定化，但是这需要进一步实行政府职能转变，并需要实质性的政治体制改革。因此，组织方面的变革至少在今后10里将不会是改革的重点。

今后10年里，政府体制改革的重点，将转向职能转变和职能配置的领域：一是转变政府职能，从投资型的经济发展型政府走向公共服务性的经济促进型政府，政府的主要工作不是通过直接投资来发展经济，而是通过提供公共服务，改善公共管理，解决公共问题，制定公共政策，来为市场经济发展提供服务。二是转变政府的职能，继续减少微观管理职能，强化执法职能，进行综合执法改革，解决执法层次过多，职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法问题。三是改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。依法规范中央和地方的职能和权限，处理中央垂直管理部门和地方政府的关系，即条块关系。四是在企业改革的基础上推进事业单位管理体制的改革，实现政事分开，让现有的事业单位，或者恢复政府机构的身份，或者走向企业化改革，或者保留事业单位身份，但与政府分开。五是是进一步改革财政制度，逐步提高人代会在财政预算方面的权力，以建立公共财政制度。六是进一步改革人事制度，在起草和公布《公务员法》的基础上，着眼于反腐败，并着眼于人才兴国，进一步推进党政领导干部和一般公务员的制度变革。

在推进改革的进程中，政府应该关注如何在多个层次推进改革，在操作、集体和立宪三个层次推进政府管理体制改革，协调中央与地方关系，并继续推进政府实现从管理型政府到服务型政府的转型。在未来10年里，政府体制改革的动力基本上是来自市场经济的进一步完善和发展。政府体制改革的目标，除了自身组织效率目标和政治效率目标之外，更为重要的是，如何实现政府职能转变，建设公共服务型政府，从而更好地为市场经济的完善和发展服务。

记者：您的谈话使我们认识到既需要在回顾过去，展望未来的基础上进行长期思考，理解发展的长期趋势，更需要了解当前行动的空间，着眼于当前的行动，针对当前所面临的具体问题，提出短期的实质性可行对策和长期改革的战略，从而确保政府体制改革的不断完善，为中国的经济社会发展，提供政府体制的良好条件。谢谢您接受我们的采访。

（责编：郑钊）