政府公共管理与公共文明建设

陈春萍　叶幸男

摘要公共性是政府公共管理与公共文明建设的共同属性，政府公共管理的“公共性”体现在管理主体的公共性、管理价值观的公共性、管理手段的公共性和管理对象及目标的公共性等方面。公共文明建设的关键在于培养社会的公共精神，政府公共管理在公共文明建设中发挥着道德示范、制度保障、促进公民的有序参与和激发公民的公共意识等重要作用。

关键词政府公共管理公共文明公共精神

中图分类号B824.3文献标识码A文章编号1007－1539(2009)01－0056－04

中国改革开放三十年来的经济体制改革、政治体制改革和市场经济发展，为公民社会的形成和发展创设了基本的制度空间和坚实的经济基础。在建设中国特色社会主义的伟大历史进程中，政府公共管理的职能正在逐步实现从单纯的管理型行政向以满足公民和社会需求为宗旨的服务型行政转变。政府公共管理在公共文明建设中的作用日益显现。

一、公共文明建设的“公共性”特征

公共文明是人类在公共生活中所创造的物质财富和精神财富的总和，它标志着人类公共生活摆脱野蛮的进步状态和程度。从一般意义上看，公共文明包括公共卫生、公共秩序、公共交往、公共观赏、公共参与和公共生活设施状况等。其中，公共卫生、公共秩序是在物理空间上表现的文明；公共交往是在人文空间上表现的文明；公共观赏表达了人的内在审美，对他人创造的欣赏以及对创新的鼓励；公共参与涵盖了前面四项，处于最高层次，它说明人在文明行为方面不仅自己做到了，而且还会影响其他人去做到。

公共文明素质是公民必须具备的基本素质，是其作为公民所具有的内在与外在的表征，也是民主政治必备的文化价值基础和公民文化的核心要素。公共文明充分体现了公民与他人交往、共处时对公共道德的遵从和责任，体现了公民以公共精神和理性力量理解和享用社会公共道德和制度规范，体现了公民对他人和社会的尊重及平等相待并诉求着正义的自觉状态。公共文明关系到人与人、人与社会、人与自然之间的关系，因而关系到每个人的生存和发展。提高公共文明素质是全人类的共同精神追求。

公共文明在本质上反映的是公共精神。公共精神是指公民具有超越个人狭隘眼界和个人直接功利目的，关怀公共事务、事业和利益的思想境界和行为态度。公共精神是公民在公共生活中应该具备的基本精神，它包括公民之独立人格、理性精神、公德意识、社会责任、政治认同、参与行动、普世关怀等，其价值在于维护社会的整体利益，关注社会共同体里每一个成员的权利和尊严。公共精神是现代社会对公民提出的一种最基本、最重要的美德要求。公共精神作为公民美德，本质上是公民的公共责任意识在行为和性格上的体现。以公共责任意识为实质内容的公共精神有着丰富的社会内涵。首先，它体现为公民尊重国家法律和政府行政并与政府合作的精神态度，其中包括积极参与公共事务管理与合理监督政府行政的精神态度；其次，它体现为公民自觉关怀与维护公共安全、公共卫生、公共环境、公共资源、公共财物等公共利益的态度与情怀；最后，它体现为公民在公共生活中理解、尊重、包容他人并与他人平等相处、合作共事的精神气度和行为取向。公共精神通过伦理道德规范公民的思维方式和行为，促使每个公民时时处处都需要选择与公共利益相一致的行为模式。

公共精神的精髓在于公共性。公共性是现代公民社会之公共生活的本质属性，具有开放性、平等性与社群性的特性，通过特定共同体成员理性、自觉的交互主体性行为与结构性活动而得以存在。“公共”一词起源于古希腊，有着双重含义。一是指具备公共精神和公共意识；二是指人与人之间在相互交往中互相关心和照顾的状态。在古希腊社会里，“公共”是一种所有成年男子都可以参加的政治共同体，其主要职责是建立一些永久的标准和规则，目的是为了获取最大之善。在初始阶段，“公共”一词更多的是指社会性而非私人性。随着时代的发展，公共性的初始意义逐渐丧失，新的内涵诠释不断涌现。汉娜·阿伦特认为公共性至少包含三个方面的含义。一是公开性。“‘公共一词表明了两个密切联系却又不完全相同的现象。它首先意味着，在公共领域中展现的任何东西都可为人所见、所闻，具有可能最广泛的公共性。对于我们来说，展现——即可为我们、亦可为他人所见所闻之物——构成了存在。”二是实在性，它是指人们之间的公共空间借以呈现自身的无数视点同时在场。“公共领域的实在性则要取决于共同世界借以呈现自身的无数视点和方面的同时在场，而对这些视点和方面，人们是不可能设计出一套共同的测量方法和评判标准的。”“因为，被他人看见和听见的意义在于，每个人都是站在一个不同的位置上来看和听的。这就是公共生活的意义。”三是“共同性”。“共同性”既指与公共性中“他者”联系和分离的物体世界，更指一种关于这种世界的想象，即“共同体想象”。“就对我们所有人都一样而言，就不同于我们在其中拥有的个人空间而言，‘公共一词表明了世界本身。”哈贝马斯考察了“公共性”一词的历史演变过程。“在英国，从17世纪中叶开始使用‘公共(public)一词，但到当时为止，常用来代替‘公共，的一般是‘世界或‘人类。同样，法语中的‘公共，(Le public)一词最早也是用来描绘格林字典中所说的‘公众，而‘公众一词是18世纪在德国开始出现，并从柏林传播开来的；到这个时候为止，人们一般都说‘阅读世界，或干脆就叫世界(今天来看就是指全世界)。”“本来意义上的公共性是一种民主原则，这倒不是因为有了公共性，每个人一般都能有平等的机会表达其个人倾向、愿望和信念，即意见；而是只有当这些个人意见通过公众批判而变成公众舆论(opinion publiqu)时，公共性才能实现。”罗尔斯提出了“公共理性”理论。“按照我的理解，公共理性的观念属于秩序良好之宪政民主社会的一种构想。这种理性的形式与内容——其为公民所理解的方式及其对于公民之间政治关系的阐释如何——是民主观念自身的组成部分……公共理性观念具体位于最深的基本道德与政治价值层面，这些价值用以决定宪政民主制政府与其公民之间的关系，并决定公民与公民之间的相互关系。简言之，公共理性观念关怀怎样理解政治关系的问题。”

二、政府公共管理的“公共性”内涵

政府自从成立起，就发挥着管理社会公共事务、行使公共权力、促进公共利益的职能。政府产生、存在和发展的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等。政府公共管理是政府为了解决公共问题，维护与实现公共利益，运用公共权力对公共事务与公共部门施加管理的社会活动。虽然不同时代、不同背景对政府公共性的外部特征有不同的要求，但实现社会正义、提供公共物品却是所有政府公共管理的共同

内容。

政府公共管理作为实现公共利益而进行的公共部门管理活动，总是着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动的。从现代意义上看，政府公共管理的“公共性”内涵可以归纳为以下四个方面。一是政府公共管理主体的公共性。政府作为公共管理主体，具有组织的代表性、行为的公务性、宗旨的公益性、权力的法定性等共同特征。二是政府公共管理价值观的公共性。政府公共管理的价值观主要体现在平等、正义、公平、民主、伦理以及责任心等方面，注重在民主政治理念上去实现公众的高度参与、社会公平以及承担为公众谋求福利的责任。三是政府公共管理手段的公共性。政府公共管理是政府运用公共权利实现管理目标的社会活动，公共力的公共性充分体现了政府公共管理手段的公共性。四是政府公共管理对象及目标的公共性。政府公共管理的客体或对象是公共事务，政府对公共事务的管理首先从公共问题人手，公共问题是公共管理的逻辑起点，最终要达到的目标是实现社会公众的公共利益。衡量政府活动是否达到公共性的基本标准是，公共政策及其执行是否坚持和维护了公民的基本权利，是否在舆论中充分体现和表达了公民的意志，政策与执行的出发点是否超越了政府的自利倾向，而考虑更为普遍的社群利益和社会长远利益等。

政府公共管理的“公共性”集中体现在政府行使公共管理职能时对公共伦理精神的永恒追求。公共伦理精神规定并影响着政府公共政策规划的基本目标和方向；它塑造着一个行政体系中的行政人格，并在很大程度上影响着政府及行政人员的权威。政府公共管理作为一种服务型的社会管理模式，必然要将服务原则定位为其管理的基本原则，在服务原则的基础上，管理过程中就会形成以伦理关系为基本的人际关系。这种以伦理关系为基本关系的管理模式，决定了公共管理以道德为其行为选择的依据和基础。公平正义是政府组织履行公共管理职能的最高追求。政府从产生的那一天起就肩负着维持公平与正义的使命，政府的责任就在于给人以人性的关怀和服务。诚实信用是政府组织履行公共管理职能的基本前提。在政府的道德谱系中，诚信处于基础性地位，它影响并决定着政府其他道德品质的实现程度。政府兑现其承诺给人民的事项，除通过制度供给和安排外，绝对离不开诚信的精神支撑。政府必须对公众怀有善良的动机和忠诚的行动。责任意识是政府组织履行公共管理职能的价值理念。政府治理并不是单纯的管理，更确切地说是其履行责任的一种方式，政府只有在其能够保障社会利益，促进社会意志的实现时才是合乎理性的、合法的。务实高效是政府组织履行公共管理职能的价值目标。现代社会的加速度发展，要求政府高效地处理各方面的问题，使人民的权利得到有效的保障和实现。政府效率不能一味追求经济发展指标，而应该更加关注社会的全面进步和人的全面发展。要实现从效率优先到又快又好的转变，真正体现出以人为本的精神。协调和谐是政府组织履行公共管理职能的重要保证。社会发展与进步需要政府机关之间、政府与社会之间、政府与企业之间、公职人员之间的合作与协调，政府的协调精神突出地表现在政府与市民社会的协作互动，促进双方的共赢。宽容博爱是政府组织履行公共管理职能的人文升华。政府及其行政人员对公民的个性习惯、思维方式、情感方式、生活方式要有足够的包容性，不随意干涉公民的私人生活，关爱各个层次的公民发展。这是对公民的生存方式和生活态度的一种理解，是对自由价值的一种肯定和维护。

三、公共文明建设中的政府作为

公共文明建设从宏观上说是在全社会培养公共精神，从微观上说则是要在公民个体中进行公民素质训练，而且公民素质训练应放在公共精神培养这样的社会系统之中。公共精神是一种综合品质。需要各种社会条件的催生。建立和丰富公民社会，增大公民互动的频率，开放公民参与领域等，都有利于公共精神的形成，特别是相对独立于国家、市场之外的公民社会起到了更为重要的作用。公共文明建设要以社会公共生活为标志，创造美好的社会面貌，形成良好的社会形象。只有形成良好的社会形象才能表明我们所进行的公共文明建设确实取得了实效。政府组织作为公共文明建设的主体，其公共管理行为是推进公共精神培养和公共文明建设的重要手段。

公共精神的培养作为公共文明建设的关键所在，其主要任务就是培养民众的主体性、参与性、正义性和责任感等公共文明素质。政府组织作为公共文明建设的主体，在公民公共精神培养和社会公共文明建设中有着十分重要的作用。政府公共管理促进公共文明建设的措施有以下选择。

第一，加强政府公共管理道德建设，提升政府的道德权威和道德示范性。政府的形象是公共文明建设的首要之计。社会的公平正义需要制度化的基础，但是公平正义作为道德范畴，它的实现所依据的最直接力量是政府。特别是在一个社会变动和急速发展的时期，政府更是不可缺少的社会整合力量。公共文明由于在公民社会中孕育产生，拥有广阔的公共空间，人们之间的公共交往日益普遍化，追求公共生活和谐的愿望也日益强烈，维护共有的美德成为每个公民的需要。法国启蒙思想家霍尔巴赫认为：“再也没有什么东西能够像政府那样对人民的风俗习惯产生如此直接的影响。”崇高的政府与崇高的社会是相互联系的，一个民族的领导者和管理者善于引导人民竞相砥砺的品德，并且以自己崇高的品德为公民作示范，那么，这些崇高的品德便会为越来越多的人所具有。对于以公共利益为目标、以为人民服务为宗旨的政府公务员，更应该具有公共精神，这些公众人物的思想和行为可直接辐射到普通公众。只有政府官员和公务员真正以公共利益为己任，坚持公共性这一价值取向，坚持职业道德，才能强化和激发广大公民的公共精神。

第二，推进政府公共管理制度创新，完善公共文明建设的制度保障。现代社会是市场经济社会，市场各参与者往往谋求的是个体效益的最大化，当任何一方的自我逐利动机损害到他人的利益时，和谐社会就会受到影响。美国国家科学院院士奥斯特罗姆教授认为：社会公共秩序是一个博弈过程，在存在大量搭便车、背弃承诺的情形下，制度的有效供给对于社会公共秩序的良性演进极为重要。因此，积极通过有效的制度设计来为民众公共精神的培育营造条件，是我国政府公共管理的迫切要求。在此过程中，政府要将民生放在首位，这既是政府本性所在，也应是其制度设计的理念原则，以使社会在公平与效率、经济与环保、城市与农村、东部与西部等方面找到最佳结合点。政府本身也要积极推进机制改革，在坚持总体政治民主化的背景下，努力实现公共管理从统治到治理的转变，在谋求政府与市场、社会友好合作的基础上实现善治，为维护社会公正、稳定、廉洁和法治奠定基础，使社会在公共精神的发挥中达到整体效益的最大化。

第三，实施政府公共管理民主决策，促进公民的有序参与和良好合作。公民既是政府提供服务的接受者，同时还是参与者和监督者。民众只有通过亲自参与公共生活实践，才能逐渐领略到公共精神的重要性。一方面，在公共行政活动中，公民参与可以建立权利分享、权力监督和博弈制衡机制，有利于实现对公共利益异化的治理，确保公共行政活动的公共利益价值取向，从而彰显公共行政领域的公共精神。另一方面，公民通过参与公共事务的讨论、决策、管理和监督，在公共行政民主过程中能真实地感受到自己的主人翁地位和自主权利的实现，从而加深对政府工作的认识，体谅其难处并有效地实施监督，这样就可以建立起公民对行政的信任，促使公民与政府形成良好的合作，并在这种合作中形成共同的责任感和义务感，激发公共精神的形成。

第四，发挥政府的公共管理教育功能，激发公民的主体意识和公共意识。公共领域是一个公民建构其价值准则的文化批判领域，是精神文化和公共伦理生长的社会空间。公共精神不是一朝一夕就可以养成的，也不单纯是知识学习的结果，它要在公民日常生活中的各个方面加以培养，逐渐训练，积久成习，公共精神就成为了自然而然的思维和态度乃至行为方式。这些过程包括参与公共事务的讨论、决策；投身公共活动，行使投诉、上访、联名、请愿等各种公民权利；在投票、选举中学会对他人的正确评价和对自身行为的恰当权衡，掌握协商、妥协、审慎等行为方式和态度，以合作方式有效地解决集体行动中的困境。当前无论如何都应在价值层面上确立公民教育在整个教育体系中的基础位置，以根本改变现有教育理念中的种种功利性倾向，使对公民意识的培养成为相关责任人员的主导思维方式和行为方式。在此基础上，要不断探索各种有利于公民教育发展的方法措施，既要创新学校公民教育内容，又要广泛开展全社会的公民教育体系，利用报纸、杂志、电视、网络等宣传媒介全方位铺开，还要积极吸收域外先进理念，在批判改造中为我所用，以促进民众主体意识和公共意识的普遍提升。

(作者：陈春萍湖南科技大学法学院教授、博士生，湖南湘潭411201；叶幸男湖南科技大学法学院硕士生，湖南湘潭411201)