独立学院合法性合理性的质疑

林修凤

摘要：独立学院是一个客观存在。很多人因独立学院对中国高教大众化的贡献而将独立学院的出现誉为创新。笔者经过仔细分析后发现，独立学院的出现既不合法也不合理。造成独立学院既不合法也不合理的主要原因有两条：政府投入严重不到位，政府管理严重不到位。为今之计，只能承认既成事实，千方百计使独立学院合法化、合理化。

关键词：独立学院；合法性；合理性

在2003年4月23日教育部《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》(教发[2003]8号文)出台之前，独立学院的“乳名”叫“(国有)民办二级学院”；在2003年4月之后，独立学院的“大名”叫“由普通高校按照新的机制和模式试办的相对独立的二级学院”，简称“独立学院”。截止到2007年底，全国的独立学院共318所，在校生186.62万人，其中本科生165.68万人，专科生20.94万人。同期，全国的民办高校297所，在校生163.07万人，其中本科生21.12万人，专科生141.94万人。独立学院的在校生数已占民办高收费学生总数的53.37％，其中，独立学院的本科生占民办高收费本科生总数87.30％，专科生占民办高收费专科生总数12.86％。独立学院已经是一个不容小觑的客观存在。很多人将独立学院的出现誉为中国的一大创新。笔者原来也持相同的观点，但查阅大量资料经过仔细分析之后却发现事实并非如此。独立学院的出现既不合法也不合理。与其说是创新，不如说是在政府投入严重不到位情况下的无奈之举。

一、独立学院的出现既不合法也不合理

(一)独立学院不合法的具体表现

1、先出生后办准生证

1986年12月15日国务院发布的《普通高等学校设置暂行条例》第2条规定：“本条例所称的普通高等学校，是指以通过国家规定的专门入学考试的高级中学毕业学生为主要培养对象的全日制大学、独立设置的学院和高等专科学校、高等职业学校。普通高等学校的设置，由国家教育委员会审批。”1993年8月17日教育部颁布的《民办高等学校设置暂行规定》第15条规定：“民办高等学校正式建校，由申办者向省级教育行政部门提出申请，经省级人民政府审核同意后，报国家教育委员会审批。”1997年7月31日国务院颁布的《社会力量办学条例》第5条规定：“国家严格控制社会力量举办高等教育机构。”1998年8月29日全国人大常委会制定的《高等教育法》第29条规定：“设立高等学校由国务院教育行政部门审批，其中设立实施专科教育的高等学校，经国务院授权，也可以由省、自治区、直辖市人民政府审批。对不符合规定条件审批设立的高等学校和其他高等教育机构，国务院教育行政部门有权予以撤销。”所有的法律规定都清楚地表明，设置本科高校必须报教育部审批。独立学院始于何时，众说纷纭。官方的说法是1999年，有研究认为1992年的天津师范大学国际女子学院才是始作俑者目，其他如1994年的上海大学悉尼工商学院、1996年的四川师范大学电影电视学院、1998年的郑州大学西亚斯国际学院等在创设时间上都早于1999年。不过，民办二级学院确实是在1999年大规模扩招后才如雨后春笋般大量出现的。到2003年，民办二级学院已多达360多所。这些民办二级学院绝大多数未经教育部审批，但有经过省级教育主管部门或者省级政府同意，而省级教育主管部门或者省级政府是无权审批本科高校的。在这场违法审批大竞赛中，审批机关对民办二级学院的入口把关普遍实行了“三不管”。一是不管申办高校的资质和办学条件。只要申报，就可能得到批准。二是不管合作方的资金来源。无论是政府的财政资金，还是国有企业、事业单位、社会团体的国有资本，或者私人企业和个人的资本，只要有人出资，就可能得到批准；如果一时实在找不到出资人，仅以申办学校自己的名义申请甚至也可能得到批准。三是不管民办二级学院的名称。有叫“××大学(学院)××学院”的，有叫“××大学××分校”的。2003年下半年，教育部按照教发[2003]8号文的要求，对360多所民办二级学院进行了清理整顿，逐个审查，最后取消了100多所，追认了249所。也就是说，在现有318所独立学院中，近八成是先违法成立后补办手续的。

补办手续后，独立学院仅仅是在形式上合法了，实体上却未必。教发[2003]8号文规定，“不允许以各种变相形式把高职(大专)学校改办为独立学院”，但已经这样做的学校得到追认，甚至将公立中专学校改为独立学院的也照样得到追认。以申办高校的校办企业或者控股企业作为形式出资者的，同样得到追认。以地方政府财政性资金投入的，也不得不追认。教发[2003]8号文规定了比公立高校低得多的基本办学条件，连这个条件都达不到的也能得到追认。2004年12月至2005年2月，教育部对已追认的独立学院进行检查，发现：完全靠租赁土地和教学行政用房办学的有6所；自有土地、教学行政用房均不达标的有5所；自有土地或教学行政用房不达标的有33所；资产未过户到独立学院名下的有189所。其他诸如合作者最低投资额、独立学院的法人类型、教育成本的核算方法、教学质量的最低保障条件、独立学院的负债限制、投资者的利润提取办法等等统统空缺。2、公立高校权力寻租2008年2月4日教育部颁布的《独立学院设置与管理办法》第11条规定：“普通高等学校主要利用学校名称、知识产权、管理资源、教育教学资源等参与办学。社会组织或者个人主要利用资金、实物、土地使用权等参与办学。”也就是说，普通高等学校作为独立学院的举办者之一，可以用校名使用权、师资使用权等无形资产出资。其实这个规定不能反映独立学院在2003年取得独立法人资格之前的实际情况。在2003年之前的约十年时间里，普通高校举办民办二级学院实际上是靠出租公立大学“本科办学特许权”(其法律表现形式为“本科办学许可证”)来获利的，是典型的“权力寻租”。民办二级学院的学生能够获得普通高校本部的文凭和学位，但要缴更高的学费，作为交换条件被允许以较低的高考分数人学。民办二级学院正是因为租到了公立大学“本科办学特许权”，才轻而易举地击败真正的民办高校，在短期内就为社会所接受。有人曾将这种现象比喻为“贴牌生产”。不过，商标权在法律上可以许可他人使用，而“本科办学特许权”是不可以许可他人使用的。

普通高校为何在1999—2003年间以大跃进的姿态纷纷举办民办二级学院呢?这是个地球人都知道却又不太好说的答案。动机很简单，为了利。“部分普通本科高校举办独立学院，是出于寻利动机，或者说初衷是基于发展我国高等教育事业的良好愿望，但后来逐渐出现寻利的倾向。”这个说法未免太委婉了些。搞民办二级学院的利有多大呢?有人

作过详细测算。以一所3000人规模的独立学院为例，征地、基建、购教学设备和图书等硬件投入需1.47亿元，全部利用银行贷款(年利率6.84％)。按每生每年学费1万元、住宿费1000元计算，年收入3300万元，扣除人头经费、行政教学业务费、固定资产折旧等成本(约占收入的40％)，年节余1980万元(占收入的60％)用于还本付息，11年可全部还清贷款本息，净挣一所3000人规模的本科学校。这是一个零原始资本的游戏(可以完全靠负债经营)，有没有合作者其实是无所谓的。如果非要找一合作者，普通高校就直接从学费中分成，分成比例一般为学费的10—30％。这是一场抢钱大战，谁不去抢谁是傻瓜，至于合不合法将来再说吧。3、公益性与营利性长期不能自圆其说1995年3月18日全国人大制定的《教育法》第25条规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”1997年国务院颁布的《社会力量办学条例》第6条规定：“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的。”第30条规定：“教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件，不得用于分配，不得用于校外投资。”第43条规定：“教育机构解散，应当依法进行财产清算。教育机构清算时，应当首先支付所欠教职员工的工资及社会保险费用；教育机构清算后的剩余财产，返还或者折价返还举办者的投入后，其余部分由审批机关统筹安排，用于发展社会力量办学事业。”1998全国人大常委会制定的《高等教育法》第24条规定：“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的。”依这样的规定来看，社会力量的投入实际上相当于无息贷款，且要到教育机构解散时才能还本，若教育机构经营亏损，可能连本钱都还不了。很显然，这是把社会力量当成慈善家或者当成白痴来看待，根本不是对社会力量举办教育机构的鼓励。为回避不能获利的尴尬，2002年12月28日全国人大常委会制定的用以取代《社会力量办学条例》的《民办教育促进法》不再提不得以营利为目的，其第3条规定，“民办教育事业属于公益性事业”，第51条规定，“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定”。营利被一个新的名词“合理回报”所取代，似乎问题得到了解决，其实不然。《教育法》是全国人大通过的基本法律，效力仅次于宪法，是全国人大常委会通过的《民办教育促进法》的上位法。从法理上说，作为下位法的《民办教育促进法》不能与上位法《教育法》相冲突。虽然“营利”已被“合理回报”所取代，但仍逃脱不了违反《教育法》的重大嫌疑。除非修改《教育法》，否则公益性与营利性永远不可能自圆其说。

为了给公益性与营利性圆个说法，学者们绞尽脑汁。有的想当然地认为“独立学院的办学不是以营利为目的，且办学的盈余资金大部分用于自身的发展或与自身发展有关的活动上，因而认为独立学院还是具有非盈利性的特点”。有的突发奇想，希望投资者端正办学动机，把独立学院“当作事业办而不是当作企业办”。有的干脆狡辩，“不以营利为目的不等于不允许营利”；“教育的公益性决定了‘办学不得以营利为目的，但这毕竟是针对教育的终极目标而言的”，现阶段投资者是要讲回报的；营利和盈利是两个不同的概念，“营利不等于盈利”；“公益是目的，营利是手段，法律没有规定不得以营利为手段”。更绝的是还有人认为“独立学院每年收取学生一万多元的学费，肯定不会盈利的”，因为生均成本要五六万元。不过，不管怎么卖力，这些说法还是无法替公益性与营利性不能自圆其说的局面解套。

(二)独立学院不合理的具体表现

判断一件事情是否合理，可以使用利害关系法，即先看看这件事情对什么人有利、对什么人不利，然后再作出判断。独立学院的出现对三种人有利：政府、富人、举办高校；对三种人不利：穷人、真正的民办高校、举办高校的学生。前三者均为相对强者，有很多发声渠道；后三者均为相对弱者，几乎没有发言的机会。一件对强者越来越有利、对弱者越来越不利的事情，是否合理，凡有良知的人均能做出正确的判断。

1、独立学院对政府有利。独立学院的出现增加了高等教育(特别是本科)资源的供给量。政府一方面可以趁机把对教育投入严重不到位的事实掩盖起来，另一方面还可以把高教资源的增加作为自己的政绩来宣传。

2、独立学院对富人有利。子女高考成绩不理想，能否靠多花钱来上大学呢?实践表明，这个要求在一定条件下是可以得到满足的。如果说1997年高考招生并轨以前的自费生尚属于试点的话，那在本二与大专线之间插入一个高收费的本三线则说明大规模推广“财富换分数”的做法已经正式登上历史舞台。本三线已经比本二线低很多，如果独立学院在本三线上未能完成招生任务，通常还被允许在本三线以下20—50分内招生。

3、独立学院对举办的公立高校有利。现在，独立学院已成为举办高校创收的主要途径之一，成为继财政拨款、本二以上学生学费之后的第三大纯收入来源。

4、独立学院对穷人不利。这里说的穷人，不仅仅指那些连基本生活都过不下去的贫困人口，而且包括大部分农民和城市平均收入以下的庞大人群。我们只需把独立学院的学费与居民的收入作一个简单对比就明白了。全年农村居民人均纯收入，1999年为2210元、2007年4140元；全年城镇居民人均可支配收入，1999年为5854元、2007年为13786元。而独立学院的年学费一般为10000—15000元。穷人因无力承担高额学费，即使上了本三线也只能选择放弃，无福“享受”因独立学院的出现而增加的这块高教资源。笔者曾遇到过一个公立高校的大专班级，全班学生的高考分数均超过本三线，他们放弃读本科来念大专的原因都是因为家庭无力支付高额学费。

5、独立学院对真正的民办高校不利。在我国，获得本科办学许可证一直是一件难事。许多有悠久办学历史的公立专科学校也难圆专升本的美梦。民办高校十几年来更是在夹缝中求生存，长期被限制在专科层次，到2004年底全国才9所民办本科高校。到2005年底，全部252所民办高校中才有24所本科，而同期的295所独立学院全部都是本科。㈣在2003年之前，独立学院主要靠租赁公立高校的本科办学许可证，2003年成为独立法人后名称中仍被允许保留公立高校的校名，优势太明显了。不过，独立学院这种相对于民办高校的绝对优势“并不是通过公平竞争取得的，而是靠政策倾斜”。

6、独立学院对举办高校的学生不利。普通本科高校校均规模从1999年的5275人飙升至2006年的13937人，各种教学资源已经被一再稀释，自顾不暇。若再被独立学院“依靠”，那就只好对不起校本

部的学生了。以普通本科高校的师资为例，在1995年以前生师比一直小于10:1，到1999年生师比稀释到13.67:1，2003年达到21.07:1的最高点，2006年回落到17.77:1。㈣本科高校生师比的合格标准(2004年)是18:1，优秀标准是16:1。就全国平均数而言，普通本科高校自身师资仅仅勉强合格；很多号称“有余力”举办独立学院的高校其本部生师比甚至高达22:1以上。

二、导致独立学院不合法也不合理的主要原因分析

(一)政府投入严重不到位

投入不足与投入不到位是不同的。“投入不足”一般是指总量不够。财富没有足够的时候，即使富如美国，其各个部门也在喊钱不够用。所以从广义上讲，“投入”永远都是“不足”的。“投入不到位”是指应投入而没有投入。政府对教育的应投入力度通常用财政性教育经费占GDP的比例来衡量，与财富绝对值的大小无关。“投入不足”很容易用“穷国办大教育”来解释，而“投入严重不到位”却是个严重的渎职问题。

近十五年来，政府至少曾四次郑重许诺要将财政性教育经费占GDP的比例提高到4％，但全部都是空头支票。(1)一许诺一跳票。1993年2月13日中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》第(48)项指出：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到百分之四，达到发展中国家八十年代的平均水平。”1994年7月3日《国务院关于(中国教育改革和发展纲要)的实施意见》第(5)项指出，到2000年高教在校生将达630万人左右，毛入学率上升到达8％左右。2000年时，高教实际在校生909.7万人，毛入学率12.5％，但财政性教育经费占国民生产总值的比例却只有2.87％。(2)二许诺二跳票。1998年12月24日教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》指出要“逐步提高国家财政性教育经费占国民生产总值的比例，努力实现4％的目标”，计划2000年毛入学率达11％左右，2005年毛入学率接近15％。2005年的毛入学率目标提早于2002年实现了，2002年财政性教育经费占国民生产总值的比例为3，32％(这是共和国历史上的最高点)。(3)三许诺三跳票。2002年6月6日教育部《全国教育事业第十个五年计划》指出“到2005年国家财政性教育经费支出占国内生产总值(GDP)的比例达到4％，到2010年应进一步提高”，高等教育毛入学率2005年达到15％左右，2010年争取达到20％左右。高等教育毛入学率2005年的目标在2002年当年就实现了，2010年的目标也提早于2005年实现(2005年毛入学率达21.0％)，但2005年国家财政性教育经费占国内生产总值的比例仅为2.82％。(4)四许诺四跳票。2007年5月18日《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》指出“逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4％”，2010年高等教育毛入学率达到25％左右。几乎可以肯定地说，到2010年时财政性教育经费占国内生产总值4％的目标又没戏了。高等教育毛入学率的目标一再被提前实现，政府的投入承诺却始终无法到位。四次郑重许诺，四次轻易跳票，没有人脸红，没有人道歉，更没有人为此下台。中国的老百姓已经被忽悠惯了。

从各国来看，政府教育投入占GDP比例，往往是衡量一个国家政府支持教育努力程度的重要指标。据世界银行测算，2000年全世界平均为4.4％，其中，高收入国家平均为5.3％，中等收入国家平均为4.5％上下，低收入国家平均为2.8％，但是肯尼亚高达6.4％，连印度也达到4％左右。我国竟然长期甘与最低收入国家为伍，实在愧对全国人民!

(二)政府管理严重不到位

政府管理严重不到位，主要表现为没有积极作为，理论研究大大滞后于现实，立法规范严重落后于实践。在民办二级学院刚出现时，教育部如果认为其违法，就应及时予以制止；教育部如果认为其可行，就应及时修法或者立法予以规范。遗憾的是，从1992—2003长达十一年的时间里(其中1999—2003四年时间为民办二级学院的大规模无序发展期)，教育部却选择了作壁上观。直至2003年4月23日，《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》(教发[2003]8号文)才出台。教发[2003]8号文只是一个规范性文件，其效力层次极低，连入选我国法律的资格都没有。教发(2003]8号文的内容也很粗糙，如根本没规定举办者的资质条件，似乎谁都可以举办。又过了五年，部门规章《独立学院设置与管理办法》终于在2008年2月22日出台。《独立学院设置与管理办法》比教发[2003]8号文相对完善一些，但仍有许多基本问题没有解决。比如，虽然《独立学院设置与管理办法》第8条对参与举办独立学院的社会组织或者个人的资产额提出了具体要求，但对参与者对独立学院的投资额却未提出具体要求，如果对独立学院投资很少，参与者纵然富有天下那又有何意义呢?

独立学院有待解决的大问题主要有：(1)为营利性寻找合乎逻辑的新论述。(2)对参与者的投资额提出具体要求，并规定严格的验资程序。(3)为独立学院法人定义合适的类型。目前，有的独立学院登记为事业法人，有的独立学院登记民办非企业法人，而事实上，独立学院根本不属于1998年《事业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的登记对象。(4)制定独立学院的成本核算办法。目前实行的《高等学校会计制度》采用的是收付实现制，无法进行成本核算。(5)制定保证教学质量的最低保障条件。(6)制定公共财政附加条件补助独立学院的办法。综上，正是由于政府对教育的投入严重不到位，管理又严重不到位，才造成现在独立学院既不合法又不合理的状况。为今之计，只能承认既成事实，千方百计使独立学院合法化、合理化，具体措施将另文专述。