浅谈推进街道依法行政的问题和对策

秦月红

街道作为城市基层政府的派出机关，是依法行政组织体系的“末梢神经”，也是政府各项决策措施落实的基础平台，街道依法行政进程在很大程度上影响着上级政府推进依法行政的进程。本文试就街道依法行政中存在的问题、原因及其对策，作如下粗浅探讨。

一、街道依法行政中存在的问题

近年来，随着基层依法行政的大力推进，街道依法行政组织领导和工作网络基本建立，科学决策、信息公开、绩效考核等配套制度逐步健全，街道在公共管理和服务方面的职能得到强化，基层干部依法行政素质普遍提高。然而，由于社会主义法制建设和行政管理体制改革尚不成熟等原因，当前街道依法行政中还存在一些突出问题。主要表现为以下三个方面：

(一)工作职能缺乏科学界定，导致权责不符

1954年颁布的《城市街道办事处组织条例》(以下简称《条例》)是现行唯一针对街道的专门立法。该条例规定街道办事处的任务有三项：一是办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项，二是指导居民委员会的工作，三是反映居民的意见和要求。简言之，街道的工作主要是居民管理。改革开放以来，随着经济转轨和社会转型，街道的工作内容已逐步拓展到居民、治安、消防、物管、人防、计生、劳动、优抚救济、市容环卫、市场管理、社区服务、人民调解等领域。此外，街道还承担了招商引资的经济职能。上述大部分职能都超出了法定范围。导致街道在处理大量行政事务和社会事务的过程中名不正、言不顺。立法定位与工作实际之间存在巨大的反差。

(二)工作制度缺乏系统构建，导致推进不快

近年来。各级政府相继出台了一系列推进依法行政的配套制度和措施。但由于街道依法行政内容的特殊性和全市依法行政推进的阶段性等多方面原因，这些制度尚未在街道推行。街道依法行政面临的尴尬现状是：一方面。制度的缺失导致街道在履行职能时，缺乏明确、系统的工作标准，无法形成透明、规范、高效的运转机制；另一方面，基层政府依法行政逐年深入。对街道依法行使行政权力提出了更为严格的要求。当前，这种“失范”与“规范”的矛盾，严重影响了街道建立健全符合自身特点的依法行政配套制度体系。难以实现与市、区政府依法行政工作的无缝对接。

(三)工作队伍缺乏专业训练，导致效能不高

有的街道领导存在重经济、轻法制的思想，认为只要完成街道承担的经济任务，依法行政工作的好坏对街道考评影响不大。在行政执法领域，街道承担了大量协助政府相关部门执法的任务，但不少执法人员和协管员并没有经过专业培训，缺乏行政执法必备的法律素质。认识高度和专业程度的不足，成为制约街道推进依法行政的瓶颈。

二、原因分析

(一)立法与实践脱节

一是专门立法陈旧。《条例》颁布的半个世纪以来，立法背景发生了巨大变化，街道职能远远超越了居民管理的立法定位。即使在传统的居民管理职能方面，伴随改革开放和企业改制，大量“单位人”转变为“社会人”，就业、劳保、医疗也由单位转入街道、社区，加之人口老龄化趋势的加剧和城市化进程中大量外来人员的涌入，造成了街道居民管理工作对象的急剧增加，工作内容因各类服务对象的需求不同而更加多样化、复杂化、专业化。

二是部门立法赋予街道的权责不对等。部门行政法为街道设定工作职责的同时，却很少赋予街道相应的行政权力。例如：街道承担辖区企业安全生产监管职能，但对安全检查中发现的隐患无权当场处理，要上报区级安监部门依法责令整改或实施处罚等。

(二)政府部门职能过度下放

一是认识上存在误区。有些政府职能部门对街道工作地位的认识存在偏差，有的把街道当成一级政府，要求街道按照上级政府及其部门的职能对应配置工作岗位：有的认为街道就是政府各部门的“腿”，部门下派什么任务，就得完成什么任务。这种密集甚至盲目的职能下放带来了两个问题：一是哪些职能可以下放，缺乏统一的标准；二是职能下放程序不规范，人、财、物配置不到位。

二是传统工作方式不科学。“布置工作靠开会，落实责任靠签字，日常工作靠报表，检查考核靠评比”的陈旧工作模式仍然存在。职能部门根据“条条”上的要求直接向街道有关科室布置工作任务和进行考核，街道为了完成这些考核指标，不得不围着“条条”的指挥棒转。

(三)社会中介机构作用发挥不充分

社会中介机构和非政府组织是构建社会主义和谐社会的重要力量，其功能的发挥代表着一个社会民主化、现代化的程度。由于长期以来重视和培育程度不够，目前，街道辖区的社会中介机构、社区服务组织发育不成熟，还达不到相关社会事务承接要求。另一方面，由于受思维定式的影响。街道还不擅于将工作任务合理地转移给社会中介组织，大包大揽现象仍然存在。

(四)街道依法行政体系构建起步较晚

依法行政是一个自上而下推进的过程，街道起步较晚。虽然领导组织和工作网络基本建立，但基础制度和运转机制尚不完善。同时，职能特点决定了街道依法行政内容具有自身独特性，上层推进依法行政的制度和机制，有的需要与街道工作实际相结合，经过相应调整才能适用，如决策制度、考核制度；有的则无法适用，如案卷评查制度、重大处罚备案制度；此外，还应根据街道工作需要创新一部分制度。启动的滞后加上制度移植的排异，决定了街道依法行政体系的完整构建还需要一段时间的努力。

(五)法制教育缺乏专业系统性

主观上，由于不少基层干部认识上存在误区，认为街道非一级政府，也非行政执法机关，主要从事配合、协调、服务工作，缺乏依法行政紧迫感。加之街道承担着较重的经济任务，导致有些干部产生了片面政绩观，把大部分精力花在完成经济指标上，忽视了干部队伍的法制教育。客观上，由于街道工作内容庞杂，各个单项工作主要由某个科室甚至个别工作人员承担。业务学习形不成规模，专业化、系统化和经常化不够。政府职能部门组织的法制短期培训学时有限。并且往往采取单一的集中授课形式，基层执法人员难以在短时间内快速吸收、消化，更难以做到在实践中灵活运用。

三、推进街道依法行政的对策

(一)明确街道依法行政的应有内容

1、更新立法。找准职能定位。通过修订《条例》或制定《街道办事处组织法》，对街道的设立目的、设置原则、工作目标、机构设置、工作职责和经费来源等重新界定。重点理顺街道与上级政府之间的关系。明确由区政府统一对街道工作进行领导、监督、统筹、协调和考核；理顺街道与政府职能部门及其派出机构之间的协作、配合关系，对于确有必要下放的权力事项。应当通过立法授权或委托执法等方式，赋予街道相应的行政执法权；理顺街道与居委会和社区中介机构的关系，落实居委会对社区人事、资金和资产管理等自治权，收缩街道对社区的行政控制。

2、准入审查，严格控制越位。一是杜绝对上越位。要对街道当前实际承担的职能进行清理，将不符合法律法规规定和“三定”方案的内容逐步归位到相关部门。要建立职能增设“准入”制度。防止一边清理、一边增加。二是杜绝对下越位。还原社区自治本质，加强社区专职工作者队伍建设，培育志愿者协会、社区服务协会和老年人协会等社会公共服务组织。为承接政府移交的社会性事务打牢基础。

3、查找盲点，重点解决缺位。赋予街道必要的行政执法权，在与企业、群众生产、生活密切相关的领域，减少执法层次，充实基层力量，提高执法效率。发挥街道对专业派出站所的统筹协调能力，建立在街道的统一领导下，分工合理、职责分明的社区治安防范、城市环境管理、社区服务等多个工作体系。

(二)加强街道依法行政机构队伍建设

1、科学设置，形成依法行政机构保障。一是根据街道职能内容和精简、统一、效能的原则，实施机构整合，形成结构合理、配置科学、运转协调的行政组织体制。二是建立街道法制工作机构或法制员岗位，为基层依法行政工作提供专业的组织人员保障，实现基层法制机构设置与依法行政要求相适应。

2、转变观念，重视街道干部法制教育。纠正重上轻下、重硬件轻软件的错误认识，吸纳年轻干部、业务型干部到基层锻炼。加强对日执法业务培训，凡是向街道委托执法事项的部门要认真组织相关执法人员开展上岗业务培训和知识更新培训。区政府要把培训开展情况作为对该部门考核的指标之一，把基层执法人员掌握业务知识的情况，作为对街道考核的指标之一。

(三)完善街道依法行政工作机制

1、完善组织领导机制。市、区党委和政府要将街道依法行政工作纳入经济社会发展的大局进行部署和考核，工作成果纳入政府工作报告，接受同级人大审议。加大街道依法行政投入，在人员配备、经费保障、硬件设施等方面给予必要支持。

2、完善权力运行机制。明确街道的执法主体资格，兜底清理街道行政执法事项及其法律依据，编制、固化行政执法流程，探索将街道纳入权力阳光运行体系，对街道运用行政公权力、履行社会管理职能的行为实施标准化控制。

3、完善监督考核机制。取消各职能部门对街道的考核，由区政府统一进行“绩效考核”。发挥街道属地管理作用，加强对政府职能部门派出站所的监督检查。制定符合街道职能特点的考核指标体系，把评估重点放在依法办事的能力、协调化解社会矛盾的能力、应对突发公共事件的能力上，真实准确地反映街道依法履行职能的情况。