民国首都警察厅(1929-1937)警政研究

李 鹏

一、导论

警察是人类社会发展到一定阶段的产物，研究警察的历史，有利于国家的长治久安，也有利于警察更好地负担起自身的使命。

1927年4月18日，国民政府定都南京，胡汉民为主席、蒋介石为总司令。南京国民政府通过政治、军事等手段逐步分化瓦解了各个地方军阀的势力。加强了其在全国的统治地位。南京在某种程度上成为国民党统治的试验地，南京警政建设更具有典型性和示范性，探索南京民国时期的警察演变进程，不仅有助于了解南京警察历史的发展，而且对于警察法制化、现代化建设也具有一定的意义。

二、首都警察厅的历史沿革及机构设置

1927年4月18日，国民政府定都南京，设立南京市公安局，隶属市政府，局内一切职任照旧。1927年6月，南京被命名为特别市，公安局隶属于特别市政府。1928年8月，特别市政府公布《南京特别市政府公安局组织条例》，设督察处、总务科、行政科、司法科、侦缉科，以及手枪、骑巡、消防、保安四队；特务员办公处；六个区警察署和警察教练所。1929年10月25日，内政部公布了《首都警察厅组织法》。1929年11月1日，首都警察厅正式组成，隶属于内政部，厅内设总务科、保安科、司法科、督察处、训练处；分设八个警察局，以数字序号排列，辖64个分驻所；另设保安警察大队、特务警察大队、侦探警察大队、警士训练所、警察医务室。

1931年，全厅编制7190人，职员913人、警士5308人、公役969人。1936年全厅编制为11135人，其中职员689人、警士9689人、公役757人。此时首都警察厅管辖面积为410平方公里，比1916年扩大了近十倍，含城区、下关区、浦口区、孝陵卫、上新河、花神庙、燕子矶等地区。

三、首都警察厅的警察职能

警察职能，是警察机关或警察自身所具有的功能以及在其职责范围内应发挥出来的维护社会成员利益的效能或作用，分为基本职能和一般职能。基本职能是依国家统治阶级的意志，巩固国家政权的职能；一般职能就是警察执行职务的职能，比如侦查职能，社会秩序管理职能，道路交通管理职能等等。

(一)治安管理

1929年11月。首都警察厅设保安科，下设一、二、三、四股；另设保安警察总队、特务警察大队。治安管理主要的依据《违警罚法》，这是民国警察权力的主法，共计53条。该法预设可能发生违警的状态，详细规定了处罚内容。昭示民众，预防违警情况的发生。违警罚则分为：妨害安宁之违警、妨害秩序之违警、妨害公务之违警、诬告伪证及灭没证据之违警、妨害风俗之违警、妨害卫生之违警、妨害他人身体财产之违警。警察据此指导和纠察民众的行为，以预防违警现象的发生，达到保障公共安全的目的。但主要的工作内容是禁烟、禁娼、禁赌、特种行业管理、公共场所的管理以及水上治安管理等。

(二)刑事侦查

1929年11月，首都警察厅设侦探警察大队，具体职责主要有：刑事案件的预防、调查、勘验及鉴定，刑事案犯的侦查、缉捕、解送，保密防谍及社会治安案件的调查。刑事案犯的登记及其他有关刑事侦防的执行等事项。探警队是便衣警察队，规模较大，对外公开，直隶于司法科。为便利缉捕，并在辖区内各警察分局设有侦缉室，分设有侦探警察队若干组，在各警察局巡逻队内又设有侦探若干，在上海、苏州、镇江等外埠重要地点还派有侦缉员以通消息，侦缉队内部则细分有寻人组、失物组、盗窃组、盗劫组、炸弹组、暗杀组等，各办专案。

除了正常的刑事案件侦查之外，政治侦查是首都警察厅的特殊职能。首都警察厅特务组即属此类，它的职责是侦查一切进步人士和异己分子，检查出版物，防范秘密集会结社，监护特种人物，调查社会情况等等。

(三)户籍管理

1929年11月，首都警察厅保安科设户籍股专事户籍统计，所辖64个分驻所分勤务区按照《首都警察厅户口调查报告规则》办理户口登记，分迁移、出生、亡故、嫁娶、开张、闭歇、雇工、歇工8种户籍报告单。1932年。首都警察厅制定《户口调查规程》，普设户卡，载有户主姓名、职业及家庭情况，按街巷门牌顺序排列。1934年12月。南京市政府制定《南京市乡区清查户口编组保甲规则》，首都警察厅公布《编订门牌规则》，清查户口，编制门牌。1929年底统计南京市区人口数为540120人，以后逐渐递增，至1937年6月，南京实有197937户，共计1019148人。

此外，首都警察厅对外侨户口也进行了登记。

(四)交通管理

中国近代自有警察开始，指挥交通就是警察的职责之一。各城市繁华路口处的守望警负有维持治安与指挥车马行人的双重责任。

1933年，首都警察厅公布《南京市陆上交通管理规则》，南京的交通管理主要依据该法。首先，规定除火车和儿童车外，各种车辆均应向首都警察厅保安科登记，检验合格，发给号牌和行车执照。其次，首都警察厅保安科办理驾驶员登记手续，以18-50岁、无妨碍驾驶的疾病或无精神失常为限。经考验合格即发给驾驶执照，有效期一年，逾期须另行考审。再次，规定道路标志种类，在南京市区几个交叉路口开始划停止线，在火车道和陡坡两侧设置警告标志等等。

(五)消防管理

南京国民政府统治时期，街巷狭窄，大量住宅是易燃建筑，使用柴草炉灶，致使火灾频发。南京消防实行双轨制。消防警察与民办救火会各尽其责。勤务以事前预防为主，由各分队每日抽调长警轮流在本辖区内巡视，遇有易燃物品或足以酿成火警的行为，随时取缔。消防警察队并设有专用报警电话与瞭望台，派警轮流值守，各消防分队接到出救命令后应于3分钟内到达火场。民办救火会遇火警时须前往协助消防警察施救，并一律受消防队长指挥调遣。

四、对首都警察厅的评价

(一)健全完善组织体系，强化规范化建设

随着警察分工的细化和各种专业队伍的普遍组建，警察的各项职能不断健全。在健全警种的问题上，以清末、北洋警政建设为基础，先后设置了专职的司法警察、新式的刑事警察、外事警察以及交通、消防、驻卫等行业警察，并正式创办女子警察。属于警察职权范围内的刑事侦查、户籍管理、出入境管理、特种行业管理、公共场所管理、危险品管理的管理水平，都有了明显的提高，并初步开展了国际间的警察合作与交流，基本建立了现代警察的整体构架。首都警察厅将警察的任用、考核、奖罚、编制、教育、勤务方式等也逐渐纳入规范化的轨道。在此基础上，确立了内部的职务分工，建立了警官和长警制度。

(二)继承借鉴立法经验，注重法制化建设

首都警察厅为了调整社会的各种矛盾，更好地巩固新生政权的稳定性，在对内和对外两方面都出台了大量的单行法规、规章，无疑对我国近代警政的建设起到了推动作用。首先，内部出台了大量有关警政建设的法律法规，确定了警察内部的职务分工，理顺了警察内部的管理体制。其次，对外制订发布了大量单行警察章程，如1930年公布的《首都警察厅查禁私娟办法》等禁娼方面办法；1931年公布的《首都警察厅取缔公共娱乐场所规则》等等。

但同时也应该注意到。警察法规作用并不明显。一是法规变更频繁。稳定性差。往往朝令夕改，令人目不暇接。二是盲目照搬外国立法经验，适应国情性差，不利于普遍推行。三是当时政治风云变幻迅速，领导人更迭频繁。尽管这个时期制定了大量的警察法规，但真正能够得到贯彻落实且充分发挥作用的并不很多。

(三)重视警察教育训练，推进常态化建设

首都警察厅于1932年12月开办首都巡官讲习班，目标是培养合格的基层警官。另外抽调各级巡官参加培训以及选拔表现较好的警长、班长轮训。后还仿照庐山军官训练团先后在绣花巷、虎踞关举办首都警官训练班，把岗位练兵和日常教育固定下来，作为日常勤务的内在要求，保持警队的战斗力，虽然反映了当时警察的军事色彩，但对保持和提高警察业务能力意义重大。

虽然首都警察厅比较重视警察教育和警察的培养，不同程度地制订了警察教育计划，但仅是教育不能代替监督，没能扭转基层警察的胡作非为，搞得民众怨声载道，替国民党的统治埋下了隐患。

五、结语

南京作为南京国民政府的首都、特别市。首都警察厅作为直属于内政部的警察机构，在1929年至1937年间得到了迅速地发展，警察组织体系渐趋完备，警察管理体制逐步完善，警察社会管理职能不断健全。但在国民党统治时期，警察制度建设还不够全面、协调。片面地发展和强化警察“国家暴力机器”作用，警察依法服务社会职能被严重弱化，因而此时的警察有“党化”、“军事化”的倾向。尽管如此。作为集中体现南京国民政府1929年至1937年警政发展的首都警察厅，其反映时代要求的警政建设，对中国近代化的历史进程以及中国近代政治文明的建设，都有其一定的影响。