议事会 逼出来的民主试验

韩　永

无论是以前的村民代表大会，还是现在的议事会，其面临的主要问题，都是如何解决决策权的虚设问题

高仁天被逼着做了一次“官”。

这个已经做了14年司机的邛崃市油榨乡马岩村农民，去年3月底被同组村民推举为组里的5个议事会成员之一。选举之前，他以能力不济为由竭力推辞，村民却不理他这一套，“就让你干。”

“没想到，我在大家心目中威信这么高。”接受《中国新闻周刊》记者采访时，高仁天一直重复着这句话。他对自己新的身份的理解只有一件事：土地确权。

“无论怎样都摆不平”

马岩村是成都市产权改革最早的试点之一。邛崃市共有14个试点村，马岩村是油榨乡仅有的一个。

试点的内容，就是确权。确权之意，是将法律上本来属于农民所有的权利——共有4个：村集体土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权以及林地所有权——以权证的形式确定下来，以方便流转——在成都市城乡一体化的总体构想中，农村的土地流转是最为核心的一环。

要确权，先要摸底，看到底有多少土地权属不清。不查不要紧，一查，吓了油榨乡党委书记王祥一大跳：马岩村共有406户人家，“潜在的边界纠纷竟然有几百个。”

而且，老百姓似乎并不欢迎确权。王祥摸底时，就有村民反问他：“土地本来就是我的，你们确啥子权？”“确权后，是不是要按丈量的面积重新收税？”还有农民怀疑，确权可能是为即将到来的拆迁做准备。“哪个晓得你们要搞啥子！”

怎样说服村民配合确权？怎么确？这两个问题，摆在了油榨乡党委书记王祥和马岩村村干部面前。

村民根本听不进村干部对确权意义的宣传。过去，村干部也曾经做过类似的宣传，比如统一种植一种经济作物，并保证赚大钱，但最终大钱没赚，赚来的都是教训。

村民越来越听不进村干部的话了。信任的流失最先发生在对村里支出的议论上。在这个相对封闭的环境里，这样的议论动辄就因一些鸡毛蒜皮的小事引起。而财务一事，显然并非小事，因而这种议论往往回味悠长。

在双方缺乏有效沟通的情况下，议论往往升级为猜疑。村干部有时在澄清这些议论上并不主动，一是认为确实难以澄清，二是认为这些议论并无大碍，除非有人告状惊动了上级。

猜疑到了一定的时间不见有效回应，就有可能再次升级为“准事实”。当村民用这些“准事实”来看待村干部时，维系村干部权威的信任就岌岌可危了。

记者问马岩村的一位村民：“如果发生纠纷，是希望村干部介入解决，还是求助于一般的村民？”这位村民不假思索地选择了后者。

另外，村干部处理确权一事，还有一些其他的障碍。有些地界存在冲突的时间，可能比村干部的年龄还要长，解决这些问题，村干部确实也勉为其难。

确权中可能出现的棘手问题还有：生老病死、婚丧嫁娶，土地应该怎样平衡？过去各种非正式的土地流转，导致承包关系混乱，怎样捋正这些错综复杂的关系？过去肥瘦地的分配，仅仅考虑土地的产量，现在有了耕地保护基金，肥瘦的标准是否要相应改变？

村干部处理确权问题，另一个障碍是人手问题。村里“两委”加起来不过七八个人，与确权所需要的大量劳动力相比，无异于杯水车薪。

马岩村的情况，是当时成都市各村的一个缩影。双流县兴隆镇党委书记徐达泉在瓦窑村摸底时，有些村民干脆把大门一关，一走了事。金堂县的一些村庄，甚至差点为确权一事动起手来。

到了去年3月底，成都市委组织部组织二处处长钟毅，听到的都是一些让人沮丧的消息。成都市统筹委曾想着确定一个标准，让下面照章执行，但最终发现，“无论怎样都摆不平。”

但产权改革已迫不及待。自2003年开始的自上而下的改革路径遭遇搁浅后，成都市新的改革路径在2008年正式出台。这一“自下而上”改革路径的核心，就是产权改革。改革能否破题，牵动着很多人的神经。

“五合章”议事

这时，民间智慧再次迸发出来。

改革久推不进，邛崃市羊安镇仁和社区党委书记雍长清把社区里几位德高望重的社员找来，希望这些“民间高手”发挥影响力，在这个关键时刻“在下面”推一把。

效果惊人地好。村干部费了九牛二虎之力也没完成的说服工作，竟然被这些“民间高手”轻松搞定。

雍长清一开始不敢相信这种效果的持久性，只做不说，也没有“议事会”这一说法。待到确权已呈浩荡之势，才向镇里汇报。正因确权一事焦头烂额的邛崃市组织部如获至宝。几天后，一个要求成立新村议事会的文件发至各乡镇。

高仁天也没有想到，希望自己当选的呼声竟然这么高。在第一轮推举的8个候选人中，他是呼声最高的一个。第二轮，8个候选人再选出5个，进入村议事会，他又是得票最高的一个。马岩村共有10个组，其中6组人数较多，有5个名额，其他各组每组3个，加起来议事会成员共有32个。

议事会成员的数量，成都市一开始并没有统一的规定，各村大多根据自身的情况自行确定，但一般都在20人以上、40人以下。成都市委组织部组织二处处长钟毅表示，他们比较青睐于20人左右的规模，多了形成决议较难，少了又不具有代表性。

邛崃市委组织部赵光华告诉《中国新闻周刊》，一开始，他们把议事会的功能仅仅定位为“议事”，“只议不决，”议完以后，再提交村民大会进行表决。因此，村民把议事会成员戏称为“议员”。

高仁天说，其实真正可议的事并不多，大部分的工作是在田间地头完成的。“带上尺子，叫上相关的村民，一家一家把地界确定下来，我们的工作就算完成了。”

过程出人意料地顺利。许多想象中可能会有些波折的确权，最终也是有惊无险。

议事会的作用如此立竿见影，也出乎邛崃市委组织部的预料。其“只议不决”的定位试行没多久就得以升位，被赋予一定的决策权力。

广为传播的马岩村财务“五合章”，就是其决策权力的产物。

议事会成立之前，马岩村的财务由退下来的老书记叶露春代管。年纪大了，叶露春有力不从心。与此同时，村里的财务支出也渐成村民关注的焦点。2008年，马岩村被评为成都市经济发展缓慢村，得到20万元发展资金，村里将这笔资金入股邛崃市一公司在该村开办的一个养猪场，约定每年保底分红10%，这样，村里每年就有2万元的收入。对村里来说，这真是一笔很大的收入，因为过去村里每年的收入只有1000多一点。

收入多了，议论也多了起来。议事会成立以后，有人将这一问题拿到了议事会上。此时，叶露春建议，将财务章分成5瓣，选出5个财务监督成员，每人各持一瓣，村里的每一项支出，必须经5人的一致同意才可以报销。这一想法，在议事会获得一致通过。

成都市委组织部组织二处处长钟毅告诉《中国新闻周刊》，对于议事会这个新生事物，成都市给了下辖各县很大的探索空间。各县都确立了10多个村进行试点，成都市也在双流、新津两县各选了一个试点村。到2008年底，试点村的数量已经达到20%。

权限划分的难题

对将议事与监督合二为一的做法，有人提出了质疑。

温江区组织部组织科科长朱伟华认为，监督的职能没有理由放在议事会里，否则，“议事会的决策过程谁来监督？”

有的地方，将监督与议事分离开来，前者不仅监督村里的财务，还监督议事会的议事过程，以及村委会的执行过程。

但有些地方成立的监事会，其实还是按照财务监督的逻辑来设计的，人数也大多只有5个人。而且，监事会的监督权力并不彻底。从程序上说，如果监事会发现议事会议事有瑕疵，或者村委会执行不力，如何独立地行使监督权，尚有程序上和实体上的问题。目前的做法是发现问题，跟本级党组织或上级组织反映，督促其改正错误。但自身尚无法独立启动纠错程序，尤其是作为监督权保障的否决权的缺失，使得监事会更多时充当着只“监”不“事”的角色。

议事会的权限，同样是个难题。钟毅说，目前能确定的议事会的权力有议事权，以及一部分决策权。但目前的村级治理结构中，已经有三个决策机构：村民大会，这是法定的决策机构；村民代表大会，这也是法定的临时决策机构。现在又有了议事会，三者的权力如何划分，仍然是个问题。

有人曾建议取消村民代表大会，以议事会取而代之。事实上，从实践看，村民代表大会在很多的时候成了虚设。钟毅分析原因说，一是人数太多，议而不决的问题突出，二是多为指定，为百姓代言的意识不强，“代表与群众中间，缺乏一个必然的利益连接。”

但这一提议没被领导采纳。成都的很多改革，有时面临这样一种困境：旧的破除不了，新的又必须建立，结果是新设了一些结构，权限却无法清晰划分。

有人还提出了议事会和村委会的权限划分问题。马岩村村主任彭建向《中国新闻周刊》说出了自己的困惑：在有些问题上，他搞不清到底应该是议事会管，还是应该村委会管。“比如土地确完权以后，如果再出现问题，到底应该谁来管？”

如果将村委会仅仅定位为一个执行机构，这个问题当然容易解答。但在过去的很多年，虽然有村民大会和村民代表大会两个决策机构，但由于观念和技术问题，真正的决策权往往流落到村委会手里。现在成立了议事会，把决策权拿走了，但这个决策权是否又会像过去一样成为虚设？

“农村的工作，最怕一个‘钱字”

从现在的苗头看，对议事会决策权虚设的担心并非毫无道理。

高仁天告诉《中国新闻周刊》，自从去年9月份确权完成后，村民就没再开过议事会。他自己也没觉得有什么不妥：“议事会主要任务就是确权。”“确完权后，打工的打工，挣钱的挣钱，我开我的车。”

他说，真让自己长期干下去，都像确权时那样一分钱不给，他还真不愿意。去年的确权把他从4月份一直耗到9月份，最忙的那阵子，他天天抱着一大摞表格回家填，“几乎每个晚上都要加班。”

“选出来就没挣钱喽！”以前自己开车，每个月少说也有1000多块，5个月下来收入损失最少5000元。68岁的叶露春说，自己在那几个月的损失，“最少也有2000多。”

高仁天说，议事会成员中，很多都抱怨没有报酬。“给点茶钱总不过分吧。”叶露春说：“过去的农业合作社还能评一点工分，现在没有一点报酬。”甚至有人猜疑：是不是乡上有钱，没给我们发？“哪个晓得是咋回事！”

成都市委组织部组织二处处长钟毅证实，议事会成员确实没有说过要给报酬。他们曾经在一个会议上提起，结果刚一出口，就有很多人群起而攻之，只好作罢。

这一境遇，源于此前他们在公推直选上的被动遭遇。在乡镇党委书记公推直选中，他们给那些参与的党员和群众发了些钱，算是误工费，结果引发了很多议论，工作一度非常被动。“农村的工作，最怕一个‘钱字。”

而且，现在尚处于探索阶段，他们想看一下群众的参与积极性到底有多高。“不发钱更能验证一些事情。”

在钱的问题上，市里还有一个担心。现在群众如此拥护议事会成员，在很大程度上是因为没有太多利益考量，公正性才有了保障。真要拿了报酬，其说话是否会因此“剑走偏锋”？群众心里是有疑虑的。毕竟村主任的信任危机就是现成的教训。

钟毅说，在他们的日程里，议事会的工作并没有停滞。此前，市委组织部在双流县双雁村搞了个试点，按照党组织领导、议事会决策、村委会执行、监事会监督的框架运行了一段时间，总结了一些经验，今年要把这些经验在成都市铺开。“其中的一个重要问题，是确定议事会的权限。”